mayo 2020

Regímenes previsionales especiales y diferenciales. Los casos de las leyes 24.018 y 22.731. Distorsiones y déficits dentro del sistema de la seguridad social

Dorothea Tanning

UNA APROXIMACIÓN AL ACTUAL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL. CONVIVENCIA DE DIVERSOS REGÍMENES PREVISIONALES.

Con el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Ley 24.241) modificado por la Ley 26.425, actualmente denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (en adelante SIPA) coexisten una multiplicidad de regímenes, entre ellos, los regímenes especiales y los regímenes diferenciales.

Lo que prima en la valoración de un régimen diferencial, su naturaleza jurídica, según lo ha establecido invariablemente la doctrina y la jurisprudencia, es el hecho de que con ellos se abarca a trabajadoras y trabajadores de actividades que, por diversas causas y factores de exposición, implican para la persona una vejez o agotamiento prematuro. Por estos motivos, los regímenes prevén, en general, el acceso al sistema previsional y el consiguiente goce de los beneficios a una edad más temprana que en el régimen general y menor cantidad de años de aporte.

Dentro de estos sistemas se encuentran:

1.- Enfermedades art. 1 inc. a) del Decreto 4257/68; para el personal que se desempeñe habitualmente en trato o contacto directo con pacientes, en leproserías, salas o servicios de enfermedades infecto-contagiosas, hospitales de alineados o establecimientos de asistencia de diferenciados mentales.

2.- Cámara Fría art. 1 inc. b) del Decreto 4257/68.

3.- Personal Ferroviario art. 1, inc. c) del Decreto 4257/68.

4.- Decreto 1851/73 para algunas categorías del personal de Señaleros.

5.- Decreto 2137/74 para algunas categorías del personal de Ferrocarriles Argentinos.

6.- Conductor de vehículos art. 1 inc. d) del Decreto 4257/68.

7.- Minas art. 1, inc. e) y art. 2 inc. b) del Decreto 4257/68.

8.- Lugares o ambientes insalubres art. 1 inc. f) del Decreto 4257/68.

9.- Trabajadores de Acería, Laminación y Fundición (art. 2 inc. a) del Decreto 4257/68 según Decreto 2338/69).

10.- Aviación art. 3 del Decreto 4257/68.

11.- Antártida Argentina art. 4 del Decreto 4257/68.

12.- Conductor de vehículos de carga; Ley 20.740).

13.- Personas afectadas por ceguera congénita o que haya adquirido la misma antes de llegar a completar los años de servicios y aportes para el régimen general.

14.- Forja y fragua; Decreto 182/74.

15.- Industria del Vidrio; Decreto 3176/71.

16.- Plantas de combustibles; Decreto 1805/73.

17.- Gas-Petróleo; Decreto 2136/74.

18.- Pesca; Decreto 3092/71 y Decreto 6730/68.

19.- Portuarios; Decreto 5912/72.

20.- Amarradores; Decreto 2135/74.

21.- Docentes de escuelas de zona y áreas de frontera en el nivel primario e inicial y establecimientos de enseñanza diferenciada; Decreto 538/75.

22.- Embarcado; Decreto 6730/68 y Decreto 2091/86.

23.- Servicio eléctrico; Decreto 937/74 modificado por Decreto 595/74.

24.- Industria de la Carne; Decreto 3555/72.

25.- Ferrobarco; Decreto 992/75.

26.- Radioscopía; por Resolución de la Secretaría de la Seguridad Social 321/80 que la incorpora al art. 1 inc. f) del Decrୖw`Uୖw`U�@w`U��w`UH��w`U��w`U@��w`Uspan class=»fs11lh1-5″>28.- Dragado y Balizamiento; Decreto 1852/75.

29.- Policía de Establecimientos Navales; Decreto 1967/73.

30.- Telefonistas; Decreto 4645/72.

31.- Operadores Morse; Decreto 2371/73.

32.- CENARESO; Decreto 14/87.

33.- Administración General de Puertos (Decreto 2091/86).

En el caso de los regímenes especiales, la doctrina los ha definido como aquellos regímenes que por las características especiales y únicas de ciertas actividades requieren del sector comprendido una dedicación especial y/o a tiempo completo, muchas veces siendo la actividad desarrollada como aquella comprendida dentro de lo que se denomina “carrera”.

También en estos casos se garantiza a los sectores comprendidos dentro estos sistemas condiciones jubilatorias más favorables, respecto del haber a percibir al momento del cese, edad y años de aportes – en este caso en forma similar -, como contrapartida los sistemas contributivos suelen ser más gravosos.

Considerados como regímenes especiales se encuentran:

1.- Funcionarios del Servicio Exterior de la Nación (Ley 22.731).

2.- Investigadores Científicos y Tecnológicos (Ley 22.929, modificada por la Ley 23.026).

3.- Cuerpo de Guardaparques Nacionales (Ley 23.794).

4.- Obispos, Arzobispos y Vicariato castrense de las Fuerzas Armadas (Ley 21.540).

5.- Sacerdotes seculares del culto católico (Ley 22.430).

6.- Docentes (Ley 24.016).

7.- Docentes Universitarios (Ley 26.508).

8.- Magistrados, funcionarios judiciales, funcionarios públicos, Presidente y Vicepresidente de la Nación (Ley 24.018 y Decreto 578/92). Con la observación de que en el caso de funcionarios públicos nacionales y de la Ciudad, al igual que legisladores de estas jurisdicciones han sido suprimidos del régimen en el año 2002.

Existen dentro de este grupo situaciones de excepción que claramente pueden ser evaluadas como de privilegio, dado que el tiempo en servicio requerido es mínimo (4 o 5 años, o la mera ocupación del cargo previo al cese). Estas situaciones de excepción son:

1.- Las reguladas en el Capítulo I de la Ley 24.018 que involucra al Presidente, Vicepresidente y los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al que se le abona una renta de carácter vitalicio que es equivalente a toda suma que corresponda en concepto de remuneración al momento del cese para el caso de los Magistrados de la CSJN, idéntica remuneración a la de éstos para el Presidente y tres cuarta parte de esta renta de carácter vitalicio para el Vicepresidente.

2.- Las reguladas por la Ley 21.540 de Obispos, Arzobispos y Vicariato Castrense que es por la mera ocupación del cargo al momento del cese (desde los 75 años de edad o incapacidad sobreviniente) a los que se le abonara una renta vitalicia del 70% o 60% de la remuneración fijada para el Juez Nacional de 1ra. Instancia (dependiendo el porcentaje del tipo de cargo)

3.- Las reguladas por la Ley 22.430 para los sacerdotes seculares del culto católico que habiendo llegado a los 65 años de edad o estando incapacitados, y que se hubieren desempeñado un mínimo de 5 años en el ministerio en el país, a los cuales se le otorgará una renta vitalicia equivalente al haber mínimo jubilatorio que podrá ser compatible con la percepción de otro beneficio de la seguridad social que no supere los 2 haberes mínimos jubilatorios.

En muchos de los casos dispuestos en los regímenes especiales se establecen alícuotas diferenciadas (12% o 13%) respecto del régimen del SIPA (11%) a excepción del régimen del Cuerpo de Guardaparques pero que incluso tiene una escala específica para el haber de retiro, el caso de investigadores y funcionarios del Servicio Exterior que no ofrecen ninguna modificación en la alícuota en sus leyes originales.

El cálculo de los haberes difiere según los regímenes, pero rige como principio general que el haber sea o igual al momento del cese o el 82% u 85% móvil de esa remuneración o la mejor remuneración por el mejor cargo al cual ha accedido, así:

1.- Investigadores científicos y tecnológicos (Ley 22.929, modificada por Ley 23.026):

Comprende al personal que realice directamente actividades técnico-científicas de investigación y desarrollo y de dirección de estas actividades en el CONICET, INTA, INTI, Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídircas, CONEA (hoy CNEA), Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero, organismos de investigación y desarrollo científico de las FFAA. Los docentes universitarios que realicen tareas de investigación científica pueden acceder al régimen en función de la reglamentación vigente.

Requisitos: 65 años de edad los varones, 60 años de edad las mujeres que computase 30 años de servicios de los cuales deberá tener 15 años continuos o 20 discontinuos en la actividad de investigación y desarrollo científico.

El haber inicial es equivalente al 85% móvil de la remuneración total, incluyendo compensaciones y suplementos, correspondientes al interesado por el desempeño del cargo que ocupaba al momento de la cesación definitiva en el servicio, a condición de que ese cargo se hubiera desempeñado durante un período mínimo de veinticuatro (24) meses consecutivos.

La Ley no establece una alícuota diferencial sobre los aportes.

2.- Docentes (Ley 24.016):

Comprende al personal docente de nivel inicial, primario, medio, técnico y superior no universitario en establecimientos públicos y privados.

Requisitos: 60 años de edad los varones, 57 años de edad las mujeres; 25 años de servicios de los cuales 10 como mínimo, de forma continua o discontinua, debe ser al frente de alumnos. De lo contrario se exige 30 años de servicios.

Los servicios en escuelas de ubicación desfavorable o de educación especial se computarán a razón de 4 años por cada 3 de servicios efectivos.

El haber será el equivalente al 82% móvil mensual del cargo y horas que tuviera asignada la persona al momento del cese o bien a la remuneración actualizada del cargo de la mayor jerarquía que hubiera desempeñado por su carrera docente por un lapso no inferior a veinticuatro (24) meses, ya sea como titular, interino o suplente. Si este período fuera menor, se promediarán las remuneraciones actualizadas percibidas durante los tres (3) años calendario más favorables continuos o discontinuos.

La alícuota diferencial es de 2% más que la aplicable en el SIPA, llegando a un aporte del 13%.

3.- Docentes Universitarios (Ley 26.508):

Comprende a los docentes universitarios de todas las categorías y dedicaciones que han desarrollado su actividad en universidades nacionales e institutos de enseñanza superior universitaria nacionales (sólo públicas).

Requisitos: Tener 25 años de servicios universitarios docentes de los cuales diez (10) como mínimo continuos o discontinuos deben ser al frente de alumnos.

Cuando no puedan acreditarse períodos completos del lapso exigido de servicios universitarios, los mismos serán considerados servicios comunes a los efectos del haber de la prestación, rigiéndose por el régimen previsional general vigente.

Haber cumplido los 60 años de edad en el caso de las mujeres y 65 años de edad los varones (con derecho a opción en la permanencia hasta los 70 años).

Además, los docentes-investigadores comprendidos en la Ley 22.929 podrán optar por acceder al beneficio de esta Ley si cumplieren los requisitos o acceder al beneficio como investigadores.

El haber inicial será de no podrá ser inferior al ochenta y dos por ciento (82%) del cargo o sumatoria de cargos, y dedicaciones de acuerdo a lo establecido por el Decreto 1470/98, desempeñados al cese durante un período mínimo de 60 meses continuos o discontinuos de su carrera docente universitaria.

Establece un régimen de simultaneidad con otros regímenes especiales o general.

La alícuota diferencial es de 2% más que la aplicable en el SIPA, llegando a un aporte del 13%.

En el caso de los regímenes establecidos para la docencia en todos sus niveles, aun cuando están caracterizados como regímenes especiales, debe necesariamente considerarse que comparten también características similares a los regímenes diferenciales, dado que es ponderable también el deterioro psicofísico que conlleva la actividad.

Finalmente, dentro de estos regímenes se encuentran también los comprendidos en la Ley 22.731 (Funcionarios del Servicio Exterior de la Nación) y en la Ley 24.018 (Magistrados, funcionarios judiciales, funcionarios del Ministerio Público Fiscal y de la Defensa), de los que, producto de las modificaciones realizadas por el Poder Legislativo (Ley que ha quedado finalmente sancionada el pasado 12 de marzo de 2020) y el debate que al respecto ha suscitado, merecen un análisis por separado.

MODIFICACIONES A LA LEYES 22.731 Y 24.018.

Previo a la reforma que se ha consolidado el 12 de marzo, dichos regímenes presentaban la siguiente regulación:

1.- Funcionarios del Servicio Exterior de la Nación (Ley 22.731):

Comprende a los funcionarios del Servicio Exterior de la Nación incluidos en las siguientes categorías: embajador extraordinario y plenipotenciario, ministro plenipotenciario de primera clase y de segunda clase; consejero de embajada y cónsul general; secretario de embajada y cónsul de primera clase; secretario de embajada y cónsul de segunda clase; secretario de embajada y cónsul de tercera clase.

Antes de la reforma, los requisitos para acceder al régimen eran: 65 años de edad cualquiera fuere su sexo que computare 30 años de servicios de los cuales 15 años sean continuos o 20 discontinuos como mínimo prestados en el Servicio Exterior.

El haber inicial, a su vez, era equivalente al 85% móvil de la remuneración total asignada a la mayor categoría de revista en la cual se hubiere desempeñado al menos 4 años continuos o discontinuos.

La Ley no establecía una alícuota diferencial sobre los aportes.

2.- Magistrados, funcionarios judiciales, funcionarios del Ministerio Público Fiscal y de la Defensa (Ley 24.018).

A excepción de lo dispuesto en el Capítulo I respecto de los Magistrados de la CSJN, el Presidente y el Vicepresidente, comprende a todos los funcionarios del Poder Judicial de la Nación, del Ministerio Público Fiscal y del Ministerio Público de la Defensa hasta el escalafón de Jefe de Despacho de Primera (cargo mod. por Acordada CSJN 20/2012 al de Jefe de Despacho).

Los requisitos eran: poseer 60 años de edad en forma indistinta el sexo, 30 años de servicios de los cuales 20 años deben haberse aportado en el sistema de reciprocidad jubilatorio y poseer 15 años continuos o 20 discontinuos en el Poder Judicial de la Nación o Ministerios Públicos, o en los poderes judiciales de las provincias adheridas al régimen de reciprocidad jubilatoria o en la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas; y haberse desempeñado en los últimos 10 años de servicio.

El haber era equivalente al 82% móvil de la remuneración total sujeta a aportes al momento del cese.

Se establecía una alícuota diferencial de 1% más que la aplicable en el SIPA, llegando a un aporte del 12%.

Como podrá observarse, los regímenes citados con las excepciones mencionadas (Magistrados de CSJ, Presidente y Vicepresidente de la Nación, todas las categorías del clero), establecen con criterios similares los requisitos para el acceso en edad y en años de servicios, también los porcentajes sobre la remuneración que es base de cálculo para el haber jubilatorio y en cuanto a las alícuotas.

No obstante, debe destacarse que los regímenes más gravosos eran, previo a la reforma legislativa, los de docencia que se elevan en ambos casos en dos puntos porcentuales por encima de la alícuota establecida en el régimen general (SIPA).

La reforma no modificó las situaciones de privilegio de los Magistrados de la CSJN ni del Presidente de la Nación ni el Vicepresidente (el Capítulo I de la Ley se mantiene intacto).

Avanzó en reformas que vienen siendo ya planteadas de larga data:

1.- Aumento de la edad jubilatoria para el caso de los hombres (a 65 años), manteniendo finalmente la edad de 60 años para las mujeres.

2.- Eliminación del 82% móvil y 85% móvil para el cálculo del haber, pasando ahora al 82% del promedio de las 120 remuneraciones actualizadas sujetas a aportes y contribuciones.

3.- Aumento de la alícuota en siete puntos porcentuales respecto de la establecida en el SIPA (pasando del 12% al 18% para los casos comprendidos en la Ley 24.018 y del 11% al 18% para los casos de la Ley 22.731).

4.- También hubo modificaciones sustanciales a otras prestaciones de la seguridad social en estos regímenes (pensiones y retiro por invalidez). Se estableció como un régimen intermedio entre el SIPA y el régimen previo de la Ley 24.018 – en idéntico sentido con el de funcionarios del Servicio Exterior de la Nación regulados en la Ley 22.731 –; por ejemplo, la percepción del derecho de pensión queda definitivamente asimilada al régimen establecido en el SIPA de conformidad con lo dispuesto en los arts. 53, 97, 98 y concordantes de la Ley 24.241 y decreto reglamentario.

ALGUNAS REFLEXIONES PARA EL DEBATE.

Existen situaciones que claramente pueden ser consideradas de privilegio. Sin embargo, debe alertarse que la gran mayoría de los regímenes diferenciales y especiales expresan la lucha de muchos sectores de la clase trabajadora, y han sido, sin dudas, una conquista de derechos.

Como crítica desde una visión integral de lo que “debería ser” el Sistema de la Seguridad Social; con respecto a las modificaciones a estos dos últimos regímenes, tanto para el caso establecido para del Poder Judicial de la Nación y Ministerios Públicos como para el caso del personal que presta servicios en el Servicio Exterior de la Nación, que éstos no abarquen en su ámbito personal al conjunto de las personas trabajadoras que son de la carrera, implica una discriminación arbitraria y genera una grave distorsión – hecho que no sucede en los otros regímenes especiales, donde todas las personas que trabajan en la actividad se encuentran contempladas en cada uno de ellos –.

El problema sigue siendo lo que podríamos definir como “nivelación hacia abajo”, menos personas a las que se le garantiza la movilidad jubilatoria, el elevado porcentaje de la clase obrera pasiva se encuentra percibiendo el haber mínimo garantizado, y se encuentra por debajo de la línea de pobreza.

Es útil recordar en este punto el veto presidencial del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner a la Ley que reconocía el 82% móvil, y las leyes sancionadas por el gobierno de Macri, entre ellas, la Ley 27.260 de Reparación Histórica que crea una subcategoría de beneficiarios del sistema de la seguridad social que perciben sólo el 80% del haber mínimo – los beneficiarios de la Pensión para Adulto Mayor (PUAM) –; y ahora la suspensión de la movilidad jubilatoria por el actual gobierno, lo que no puede justificarse en el hecho de la emergencia, pues se trata de un sector que se encuentra en grave estado de vulnerabilidad.

Se puede detectar a simple vista la gran brecha salarial existente entre los trabajadores y funcionarios del poder judicial – diferencia intra sistémica – y del poder judicial respecto de otras actividades que por caso también poseen regímenes especiales – distorsión entre regímenes –, y las que existen de este sector con el resto de la clase obrera.

Esta brecha se traslada directamente a los haberes y el conjunto de beneficios del Sistema de la Seguridad Social.

En igual sentido, respecto de los funcionarios del Servicio Exterior, en su relación intra sistémica como también dentro del SINEP – además de las ya señaladas en el párrafo que antecede –.

En los fundamentos de elevación del proyecto de modificación de los regímenes previsionales dispuestos en las Leyes 24.018 y 22.731 se expresaba:

“El Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia pública en materia previsional establecida por la Ley N° 27.541, se ha propuesto fortalecer el carácter redistributivo y solidario de los haberes previsionales considerando los distintos regímenes que lo integran (…) debe advertirse que el creciente déficit que exhibe el sistema previsional, que ha alcanzado en los últimos años valores cercanos a los DOS (2) puntos porcentuales del Producto Bruto Interno (…) El Proyecto de Ley que se eleva a vuestra consideración es parte de un conjunto de iniciativas propiciadas por el PODER EJECUTIVO NACIONAL con el fin de reducir las inequidades existentes en el sistema previsional, en buena parte originadas por regímenes especiales cuyas reglas de acceso y determinación de los beneficios han consolidado verdaderos sectores de privilegio dentro del régimen público de reparto sobre el que impactan…”.

Esto no resuelve ni el problema de la brecha salarial existente, ni tampoco aprovecha directamente a otros beneficiarios del sistema que estén en otros regímenes, es decir, tampoco resuelve las brechas entre los haberes mínimos y máximos del SIPA respecto de los haberes mínimos y máximos de dichos regímenes especiales que han sido objeto de modificación.

Sí crea un antecedente negativo para avanzar con otros regímenes especiales como los de docencia e investigación, o regímenes diferenciales que contemplan a varias actividades insalubres o riesgosas.

Las situaciones de excepción que claramente se observan como privilegios dentro del sistema y en forma comparativa con los distintos regímenes de éste (Magistrados de CSJN, Presidente y Vicepresidente y el clero) permanecen intactos.

En los fundamentos de su proyecto el gobierno hizo un grave señalamiento a tener presente:

“Conforme a esta consideración, la creación de regímenes especiales no supone de suyo la constitución de situaciones de inequidad si, por un lado, los requisitos de años de aporte y de edad no difieren de los comunes, y si, por el otro, las reglas de determinación de los haberes previsionales, aunque más favorables, son equilibradas con sistemas de cotización más gravosos. En estas condiciones el establecimiento de regímenes especiales no estaría dando lugar a las aludidas circunstancias de privilegio.”

Las consideraciones generales del gobierno con relación a los regímenes especiales, al menos establece una luz de alerta para el conjunto de estos regímenes y para la clase trabajadora comprendida en ellos.

La falta de sustentabilidad del sistema de la seguridad social en su conjunto se debe al gran porcentaje de informalidad de la clase obrera en actividad, la desocupación, la utilización de formas fraudulentas de contratación tanto en el sector público como el privado; la eximición de pago de contribuciones patronales tanto para las PYMES como para la gran empresa, la disposición – y con ello, la liquidación – de los activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad y la toma de deuda por parte de la ANSES.

Finalmente, es posible concluir que un sistema solidario y de reparto debe contemplar necesariamente la solidaridad intergeneracional, y esto está directamente ligado a los salarios de la clase trabajadora en actividad, a la mejora de la situación de empleo, elevar los índices de empleo formal y eliminar las exenciones impositivas a todos los sectores patronales en materia de contribuciones patronales, como medidas necesarias y urgentes para resolver las grandes y graves desigualdades y distorsiones que se producen en el Sistema de la Seguridad Social actual.

22/03/2020

Imagen: Sueño de una tarde dominical en La Alameda, de Diego Rivera