Entes cooperadores: el peor desenlace de un sistema estructural de elusión del empleo público

El gobierno nacional anunció la finalización del antiguo, conocido y dominante sistema de contrataciones de algunos organismos del Estado federal a través de los llamados “Convenios de Cooperación Técnica y Financiera”. Lo calificó -con razón- como una vía “anormal” de contratación que implicó “distorsiones en la estructura salarial y en la gestión de los recursos humanos» (1).

Sin embargo, en lugar de regularizar los contratos de miles de trabajadoras y trabajadores -consecuencia jurídica lógica de la verificación de la prolongada elusión por parte del Estado de la ley de empleo público- simplemente provocó el cese del sistema.

La decisión gubernamental volvió a manifestar la crisis de algunas de las formas de contratación laboral extendidas en el Estado y también la reticencia que la Justicia Nacional del Trabajo ha revelado -con excepciones, pocas- cuando se ha pretendido atribución de responsabilidad al Estado beneficiario de estas prestaciones.

El origen del sistema

Esta clase de convenios destinados a triangular contratos de trabajo propios del Estado se ha canalizado a través del tiempo por intermedio de “entes cooperadores” constituidos por Convenio Marco MJYDH Acara Automotor Ley 23.283 y ley 23.412 (antes Asociación de Concesionario de Automotores de la República Argentina -ACARA-), la Cámara de Comercio Automotor o los Colegios de Escribanos y Abogados de la Capital Federal. Tienen origen en dos leyes que habilitaron a la entonces Secretaría de Justicia a firmar convenios “con el objeto de la cooperación técnica y financiera” con entidades públicas o privadas: la ley 23.283, del 28/9/1985; y la ley 23.412, del 1/10/1986. Un sistema de elusión transversal a los tiempos políticos.

La ley 23.283 establece que el sistema permite “la contratación de obras o de servicios” (inciso b del artículo 4), y la contratación de “personal especializado” (inciso d), además del pago de “incentivos a los agentes” (inciso e). Y el artículo 5 aclara que “el personal contratado quedará sujeto al régimen laboral y previsional correspondiente al personal del ente cooperador, quien como empleador será responsable de todas las consecuencias que se deriven de esa relación, incluidas las indemnizaciones por despido y accidente de trabajo como asimismo las que pudieren corresponder a terceros por sus actos y omisiones en el desempeño de las tareas que se les encomienden”. Por esta vía, efectivamente, dependencias íntegras del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación quedaron cubiertas por trabajadores total o parcialmente remunerados por entes cooperadores sin vínculo laboral formal con el Ministerio.

La magnitud del sistema de irresponsabilidad contractual montado acaso incidió en la benevolencia que dominó mayormente a la Justicia Nacional del Trabajo para analizar relaciones laborales en las que se demandaba, en general a través de la vía del artículo 30 de la Ley de Contrato de Trabajo, responsabilidad jurídica al Ministerio de Justicia de la Nación, beneficiario directo de la prestación.

La CSJN tiene dicho por ejemplo que “la Administración Pública Municipal no es empleadora según el régimen de contrato de trabajo –salvo que por acto expreso se incluya a sus dependientes dentro de su ámbito- por lo que mal pueden ser alcanzada entonces por una responsabilidad solidaria que sólo es inherente a esta clase de sujetos del contrato de trabajo (arts. 2, inc a) y 26)”. (CSJN “Mónaco, Nicolás y otros c/ Cañogal SRL y otro” 2/9/86 Fallos 307:958.).

En espejo, la CNAT resolvió en “Torres Brizuela Clara L. c/Asociación de Concesionarios de Automotores de la República Argentina (A.C.A.R.A.) s/ despido”, a través de la Sala VI. En un fallo del 18/6/2014, confirmó el rechazo de la demanda contra el Estado Nacional –Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. “Así las cosas ni del contrato celebrado entre el ente cooperador y la actora, ni de las normas legales que corresponde encuadrar la relación surge responsabilidad alguna del Estado Nacional en los términos que pretende la actora (…) Es claro que las personas contratadas por los entes cooperadores, en el marco de las leyes 23.283 y 23.412 son trabajadores dependientes de estos entes y no emplea dos del Estado”.

En “Metelli, María Alejandra y otros c/Ente de Cooperación Técnica y Financiera Leyes 22.283 y 23.412 de la Inspección General de Justicia s/acción de amparo” (Exte. Nº 17.712/01), se estableció: “Este Tribunal coincide con el señor Juez de grado en la calificación de la relación jurídica que medió entre los actores y la entidad demandada: contrato de trabajo regulado por el derecho privado por tratarse de un vínculo entre trabajadores y una asociación privada y no el Estado. También que los haberes son solventados por el ente cooperador y sin cargo al Estado Nacional…” (Sala VIII, 16-12-02). En el mismo sentido se expresó ese Tribunal en autos “Miranda, Clara N. y otro c/Ente Cooperador leyes 23.412 y 25.583 Cámara de Comercio Automotor (C.C.A.) s/sumarísimo” (D.T, febrero de 2003-244).

Sobre la inexistencia de relación contractual entre el Estado Nacional se expidió la Sala III en autos “Centurión, Mauricio Ernesto c/Ente de Cooperación Técnica y Financiera y otro s/sumarísimo” (Expte. Nº 22.624/01), en el que se dispuso “eximir de responsabilidad al Estado Nacional…” (Fallo del 7-05-02), como también en “Rogers, Alejandra Mariela y otros c/ ente de cooperación técnica y Financiera leyes 23.283 y 23.412 Cámara de Comercio Automotor C.C.A y otros s/ juicio sumarísimo”(Sala I, 24/10/03).

La excepción y la regla

Una excepción al criterio general ha sido sostenida por el Juzgado Nacional del Trabajo Nro. 72 y la sala IV de la CNAT en autos “Mannarino, Juan Manuel c/Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación s/despido” (Ex. 26.461/2019), actualmente bajo examen de la CSJN.
En ese expediente se condenó al Ministerio de Justicia por aplicación de la hipótesis del art. 30 de la LCT que prevé la responsabilidad solidaria para aquellos casos de “quienes cedan total o parcialmente a otros el establecimiento o explotación habilitado a su nombre, o contraten o subcontraten, cualquiera sea el acto que le dé origen, trabajos o servicios correspondientes a la actividad normal y específica propia del establecimiento, dentro o fuera de su ámbito”.

La sentencia confirmada por la Sala IV destacó que “quedó acreditado por las declaraciones testimoniales -transcriptas supra- que la demandada Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación tuvo injerencia dentro de las facultades de control e instrucciones, proporcionando los medios necesarios para el cumplimiento de la labor, como el establecimiento, medios de transporte (autos con choferes)”.

“Por otro lado -afirma la sentencia del Juzgado 72- cabe resaltar que la actividad desarrollada por Convenio ACARA es normal, propia y específica del Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos, por lo tanto, en virtud del principio iura novit curia, le cabe la aplicación de la solidaridad prevista en el art. 30 de la LCT. Tal como he dicho en autos “Palomo, Lorena Violeta y otro c/ Novex SA y otro s/despido”, expte. Nº 456/11, SD Nº 2970 del 31/5/13 del protocolo del Juzgado”.

“Además de la cesión total o parcial del establecimiento habilitado a su nombre, en el dispositivo mencionado se regula la solidaridad derivada de la contratación o subcontratación, cualquiera sea el acto que le dé origen, trabajo o servicios correspondientes a la actividad normal y específica propia del establecimiento, dentro o fuera de su ámbito. Dicho en otras palabras, se pone en análisis (a) la tercerización de servicios y (b) la segmentación de la producción, siempre que hagan a la actividad normal y específica propia del establecimiento”.

“Las declaraciones rendidas en la causa a instancias de la parte actora (que fueron transcritas en el punto antecedente), dieron cuenta de las tareas que denunció el reclamante al tiempo de iniciar la acción, esto es ser “redactor” dentro de un medio que se encuentra bajo la órbita del Ministerio codemandado. Es indudable que la entrega de boletines encomendada en “INFOJUS”, entidad integrante del Sistema Argentino de Informática Jurídica, en la órbita del Ministerio de Justicia y -Derechos Humanos, completan la actividad normal propia y específica del Ministerio codemandado, tal como la refiere el art. 30 de la L.C.T., lo que basta por sí solo para acceder a la condena solidaria solicitada. A mayor abundamiento destaco que, tratándose de un eslabón de la actividad normal propia y específica, debió extremar los controles a que se refiere la reforma operada por el artículo 17 de la ley 24.013, que en cierto modo “condiciona la operatividad de la solidaridad pasiva al incumplimiento –o cumplimiento deficiente – de la obligación de control que imponen los párrafos primero y tercero de la norma (ver párrafo 4º, art. 30, LCT” cfr. comentario del Dr. Pablo Candal al artículo 30 de la LCT en “Ley de Contrato de Trabajo Comentada y Concordada; Segunda Edición Actualizada; Coordinada por quien suscribe; Tomo I, Rubinzal Culzoni Editores; página 331)”.

“En el caso, la circunstancia que para alcanzar los fines del Sistema Argentino de Información Jurídica (“INFOJUS”) la codemandada Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos desarrollara su actividad propia y específica delegándola a través de otras organizaciones empresarias, para evitar la condena solidaria prevista en el artículo de marras, debía aquella – la principal – llevar a cabo el control previsto sobre sus contratistas respecto del adecuado cumplimiento de las normas relativas al trabajo y los organismos de la seguridad social. Hecho no acreditado, a lo largo de la contienda”.

Por más obvia que parezca la solución jurídica arribada -además compatible con el leading case Rodríguez, Juan Ramón c. Compañía Embotelladora Argentina S.A y otro (CSJN, 316:713 el 15/4/1993)- no se trata de un pronunciamiento habitual del fuero.

Otra vía de escape de la responsabilidad ha sido de la supuesta inaplicabilidad del art. 30 de la LCT al Estado Nacional.

Sobre sobre ello se ha establecido: “La ley excluye al Estado de ciertas responsabilidades solidarias, como las derivadas de la transferencia del establecimiento (art. 230 LCT), pero ninguna norma hace lo mismo respecto de la responsabilidad del art. 30. En este sentido ha de notarse que esta última norma no requiere que el responsable sea empleador del reclamante o de persona alguna: se limita a imponer al contratista principal el control de incumplimiento por parte del subcontratista, de las normas laborales y de la seguridad social respecto de sus propios trabajadores y, para mejor garantizar ese control y asegurar que su incumplimiento no redunde en perjuicio de los trabajadores privados empleados por un subcontratista eventualmente insolvente, extiende la responsabilidad solidaria a este último. Así puede observarse que el Estado es doblemente responsable: porque la ley se lo impone y también porque forma parte de sus objetivos institucionales promover y asegurar, en cuanto de él dependa, el cumplimiento de las leyes y satisfacción puntual de los créditos” (CNAT, Sala III, 27/2/2009, “Sánchez, María c. Lim Val S.A y otro” (2).

Lo cierto es que, si el gobierno nacional ejecuta lo anunciado -la supresión de todos los convenios de asistencia técnica y financiera- se concluirá un ciclo de casi 40 años de elusión de responsabilidad sin que la Justicia del Trabajo haya presentado mayores objeciones a una forma de fraude estructural y sistémica que despojó a miles de trabajadores, entre más, del derecho a la estabilidad.

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(1) Resolución 376/2025 del Ministerio de Justicia de la Nación, del 17/12/2024, en relación al principal intermediario de estos contratos, la Asociación de Concesionario de Automotores de la República Argentina (y las personas jurídicas continuadoras del convenio).

(2) En la misma línea: “No hay duda de que la explotación de una sala en la que se llevan a cabo los sorteos del denominado juego Loto Familiar o Loto de Salón o Loto Bingo, tal sería el caso de la codemandada ´Bingo Lavalle SA´, forma parte inescindible de la actividad normal y específica propia de la Lotería Nacional Sociedad del Estado, la cual tiene por objeto la organización, dirección, administración y explotación de juegos de azar y apuestas mutuas u actividades comerciales; para lo cual puede disponer las reglas, establecimientos y otros locales de juegos, apuestas y actividades concurrentes, por lo que resulta solidariamente responsable en los términos del art. 30 LCT -del voto del Dr. Oscar Zas, en mayoría-“ (CNAT, Sala IV, 3/3/2009, “Retamar, Celia c. Bingo Lavalle S.A y otro).