SINDICALIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES PRIVADOS DE LIBERTAD AMBULATORIA

Abstract: 1. Resumen del Caso. // 2. Libertad Sindical: del Derecho a Constituir Sindicatos sin autorización previa. Conceptos y previsiones normativas. // 3. ¿Podría el SUTPLA obtener la inscripción gremial? Diferentes Posiciones. // 4. Reflexiones Finales.

El pronunciamiento del 07 de marzo de 2019 de nuestro más Alto Tribunal de Justicia de la Nación, vinculado con la representación y la libertad sindical de los trabajadores intramuros, ha provocado la necesidad de analizar y ponderar no sólo el instituto procesal de la legitimación activa para la defensa de derechos de incidencia colectiva, sino también el alcance de las facultades del Estado para otorgar personalidad jurídica a las Asociaciones Sindicales.

En una coyuntura en la que el Movimiento Obrero organizado tendrá un rol fundamental como garante y promotor de los derechos de todos los trabajadores -cualquiera sea el ámbito en el que se desempeñen, su carácter formal o informal, activo o pasivo-; se produce esta decisión judicial, en la que subyace un debate sobre los derechos económicos y sociales de las personas, condenadas y procesadas, que trabajan en instituciones de encierro.

En este escenario, desarrollamos el siguiente comentario, aportando diferentes posturas ante el pedido del SUTPLA de ser institucionalmente reconocido.

El Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria (en adelante, SUTPLA), promovió acción de amparo en los términos del Art. 43 CN, como asociación gremial de primer grado inscripta el 09/08/2012 y afiliada a la Central de Trabajadores de la Argentina (en adelante, CTA), quien adhirió a la acción; contra el Estado Nacional-Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, la Dirección Nacional del Servicio Penitenciario Federal y el Ente de Cooperación Técnica y Financiera del Servicio Penitenciario Federal.

Solicitó que se declare la inconstitucionalidad del Art. 121 Inc. d), Art. 127 y Art. 128 de la Ley 24.660 y Art. 132 del decreto 3003/96; y que en lo sucesivo, las demandadas se abstuvieran de realizar retenciones sobre las remuneraciones de los trabajadores y pusieran a disposición de los internos las sumas de dinero que se encontraran en el fondo de reserva.

El Juzgado Nacional de Primera de Instancia del Trabajo N° 24 imprimió al proceso trámite ordinario e hizo lugar a la excepción de falta de personería interpuesta por las demandadas, porque la actora no gozaba de inscripción en el Registro de Asociaciones Sindicales, sino que el expediente N°1.521/2012 tenía un proyecto de denegación de la petición y ningún requerimiento (en sede administrativa o judicial) dirigido a definir la situación a favor del SUTPLA.

Asimismo, la Jueza consideró que la intervención de la CTA no mutaba la decisión, porque lo hacía en carácter de adherente, sin representación directa e inmediata de las personas privadas de la libertad ambulatoria; y que al carecer el SUTPLA de inscripción, la adhesión a su petición carecía de relevancia.

Por su parte, la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, revocó la sentencia apelada.

El Tribunal entendió que si bien la actora sólo había formalizado la solicitud de inscripción el 09/08/2012, más allá del reconocimiento estatal o no, el SUTPLA existía desde su fundación por los trabajadores, en ejercicio de la autonomía y libertad sindical, en los términos del Art. 14 bis CN y Convenio 87 OIT de jerarquía constitucional. Toda vez que la inscripción no era constitutiva de la Asociación Sindical.

Desde esta perspectiva y a la luz del Art. 43 CN, el SUTPLA se encontraba habilitado para defender y representar los intereses individuales y colectivos de los trabajadores privados de la libertad ambulatoria, en los términos del precedente “Halabi” (Fallos: 332:111. Considerando 12).

El Servicio Penitenciario Federal dedujo Recurso Extraordinario que fue denegado, dando lugar a la queja bajo análisis.

Bajo la doctrina de la arbitrariedad de sentencia, el recurrente se agravió por la violación del principio de congruencia, al entender que el a quo había prescindido de las circunstancias fácticas de la causa, de los fundamentos de la sentencia de Primera Instancia y de las constancias en el expediente (básicamente, por la no consideración de la ausencia de inscripción registral del SUTPLA). Se agravió también por la falta de tratamiento de la excepción de incompetencia, que había sido diferido para el momento de dictar sentencia definitiva (el recurrente consideraba que el asunto correspondía al Fuero Penal) e hizo hincapié en que mediante el reconocimiento sindical del SUTPLA, se lo obligaba a mantener un pleito con quien no contaba con personería ni legitimación, lo que implicaba gravedad institucional.

La Procuración General de la Nación consideró que correspondía hacer lugar a la queja, declarar procedente el Recurso Extraordinario y revocar la sentencia apelada, por ser un pronunciamiento equiparable a definitivo y análogo al discutido en 2015 (Fallos: 338:1291), al que remitió².

Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el 07/03/2019, hizo lugar a la queja y dejó sin efecto la sentencia apelada, remitiendo a los fundamentos expuestos en el año 2015 (Fallos: 338:1291).

Vale destacar que aquel caso fue resuelto por el voto de sólo dos Ministros, los Dres. Juan Carlos Maqueda y Ricardo Luis Lorenzetti, ya que la Dra. Elena Highton de Nolasco declaró inadmisible el Recurso Extraordinario, conforme al Art. 280 CPCCN.

En el precedente del 10/11/2015, dichos Ministros consideraron que el SUTPLA no había acreditado la inscripción en el registro especial para las asociaciones sindicales, lo que obstaba encuadrar el caso -relacionado con el pago del salario mínimo vital y móvil a los trabajadores internos-, como una acción colectiva en los términos de la doctrina sentada en los precedentes “Halabi” (Fallos: 332:111) y “Padec” (Fallos: 336:1236) o “ATE II” (Fallos: 336:672). Asimismo, calificaron a la presentación de la CTA como dogmática y confusa, por lo que tampoco le reconocieron legitimación para obrar en la litis.

El giro sobre la cuestión analizada viene dado por el voto separado del Ministro Horacio Rosatti -que en 2015 no integraba la CSJN- quien, en la oportunidad de pronunciarse en el 2019 concluyó, en cuanto a la admisibilidad del recurso, que la instancia extraordinaria se abría porque: a) la decisión era equiparable a definitiva, ya que los agravios no podían subsanarse ulteriormente;  y b) porque se encontraba en juego un instituto que imponía el análisis de aspectos de naturaleza federal.

A fin de revocar la sentencia apelada, el Dr. Rosatti argumentó que el Art. 14 bis de la CN estipula un modelo sindical LIBRE (el derecho a trabajar no está supeditado a la afiliación); DEMOCRÁTICO (sistema representativo, participativo, pluralista y tolerante) y DESBUROCRATIZADO (requisito de simple inscripción en el registro especial, que se cumple con la registración según los Art. 21 y 23 de la Ley 23.551). De lo que derivó que: “La interpretación de las disposiciones constitucionales y legales mencionadas, no deja espacio para controversias acerca del carácter constitutivo que tiene la simple inscripción en el registro respectivo”. “De tal modo, la ausencia del acto estatal que ordena la inscripción en el respectivo registro determina la inexistencia de la organización sindical cuya representación se invoca”.

El Dr. Rosatti continuó su argumentación manifestando que la vía reclamatoria del Art. 43 CN, en el caso de afectación de derechos colectivos, legitima al afectado, al defensor del pueblo y a las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la Ley. Pero que en el caso, por un lado, la acción había sido promovida por César Rodrigo Díaz en carácter de Secretario General del SUTPLA y no como afectado directo y, por el otro, no se había acreditado la inscripción del sindicato en el registro. Además, como al proceso se le había impreso trámite ordinario, el Ministro entendió que ya no podría analizarse el tema desde la óptica del Art. 43 CN.

En cuanto a la intervención de la CTA, dijo que ello no cambiaba la solución, porque ésta lo hacía en carácter de tercero facultativo.

Finalmente, el Dr. Rosatti agregó que la legitimación procesal es requisito para la existencia de la controversia e intervención judicial.

Por lo expuesto, hizo lugar a la queja; declaró procedente el Recurso Extraordinario (sin que implique conclusión sobre el fondo del asunto) y dejó sin efecto la sentencia apelada.

También resolvió “Hacer saber a la autoridad administrativa competente que debe cumplir en tiempo y forma con la obligación jurídica de resolver las solicitudes de quienes plantean la inscripción…admitiéndolas o rechazándolas…mediante decisorio fundado” -El destacado es propio-.

El concepto de Libertad Sindical no tiene una definición unívoca, lo que resulta óptimo, porque al definir, siempre existe un riesgo de acotación.

A pesar de ello, a fines ilustrativos, podemos decir que se trata de un derecho fundamental, individual y colectivo, de los trabajadores y de los empleadores, de asociarse y tutelar y promocionar su interés colectivo profesional, sin injerencias y sin autorización previa.

Esta libertad, propia de los Estados de Derecho, se encuentra reconocida en el Art. 14bis CN, en el Convenio 87 OIT de jerarquía constitucional –mencionado en los Arts. 8 PIDESC y 22 PIDCyP- y en el Convenio 98 OIT, que prevé la protección contra la discriminación antisindical y frente a las injerencias indebidas del Estado y/o de las organizaciones de trabajadores y empleadores, de unas respecto de las otras.

La libertad sindical tiene una faz individual positiva, compuesta por, v.gr.: el activismo sindical, el derecho a constituir sindicatos, a la afiliación, a la participación en la vida sindical, etc.; y una faz individual negativa, que se refiere, v.gr. al derecho a no afiliarse o desafiliarse.

La libertad sindical también tiene una expresión colectiva positiva, vinculada a la autonomía de las Asociaciones frente al Estado -principalmente para obtener y mantener la personería jurídica-; frente a los empleadores y sus organizaciones y frente a otras asociaciones sindicales de trabajadores. Esta expresión colectiva positiva, también se refiere al autogobierno sindical, es decir, al derecho a redactar estatutos, a elegir dirigentes, a diseñar un plan de acción, a administrar el propio patrimonio, etc., y a la facultad de crear y afiliarse a asociaciones de grado superior e internacionales (así como también, a no afiliarse o desafiliarse de éstas, como manifestación negativa de la libertad sindical colectiva).

Específicamente, el Art. 2 del Convenio 87 OIT establece el derecho a constituir las organizaciones que se consideren convenientes, sin autorización previa.

La Comisión de Expertos de la OIT tiene dicho que cuando la inscripción en el registro confiere derechos fundamentales necesarios para fomentar y defender los intereses de los miembros de una organización, “si la autoridad competente dispone de poderes discrecionales para negar la inscripción en el registro, podría crearse, en la práctica, una situación equivalente a la del régimen de autorización previa, lo que es contrario a los principios del Convenio núm. 87”. Y que, “Igualmente pueden surgir problemas de incompatibilidad con el Convenio cuando el procedimiento de inscripción en el registro es largo y complicado o cuando las normas de inscripción se apartan de su finalidad y permiten a las autoridades administrativas competentes hacer un uso excesivo de su margen de evaluación, en base a textos poco precisos que se prestan a interpretaciones subjetivas. Esos factores pueden entorpecer gravemente la creación de organizaciones y equivaler, en la práctica, a la negación del derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones sin autorización previa” (Estudios Generales 1994 p.35 a 37).

Además, el Art. 7 del Convenio 87 OIT establece que la adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio; y su Art. 8 expresa que la legislación interna no debe ser aplicada de manera que menoscabe las garantías de este Convenio.

Por su parte, el Art. 21 de la Ley 23.551³ parece ser claro y formalmente armónico con el Convenio 87, acotando lo que debe presentarse ante la autoridad administrativa del trabajo para la solicitud de inscripción sindical. Sin embargo, no siempre resulta un trámite sencillo, que se resuelva en el plazo de 90 días estipulado por Ley, haciendo así tambalear la garantía del Art. 14 bis CN y del Art. 2 del Convenio 87 OIT.

Sin perjuicio de que técnicamente luce correcto sostener que el SUTPLA no contaba con legitimación para obrar por falta de inscripción (cuestión procesal).

No es menos cierto que el Fallo convalida la postergación del ejercicio de derechos constitucionales por la acreditación de requisitos formales utilizados, en ocasiones, en forma discrecional por la Administración.

Vale destacar que la CTA contaba con inscripción gremial (no personería⁴), por lo que la CSJN podría haberle reconocido legitimación activa fundada en el amplio alcance de representación de su Estatuto, como lo hizo en “PADEC” (Fallos: 336:1236)  al aludir a los propósitos de la Asociación, y pasar a analizar (después de que se pronunciaran las instancias anteriores) si la pretensión en el supuesto del 2019 (inconstitucionalidad de la retención e indisponibilidad de parte del salario para la formación e inversión forzada del fondo de reserva) se trataba de “derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos”, que habilitaran el pronunciamiento de una sentencia con efecto erga omnes, como lo hizo en “HALABI” (Fallos: 332:111), sin necesidad de que cada trabajador intramuros inicie un juicio propio, sopesando la dificultad que implicaría para cada trabajador privado de libertad iniciar un proceso individual.

La interpretación restrictiva de la legitimación activa en el caso bajo análisis, parece reflejar una mayor resistencia o rigorismo formal al momento de proteger personas frente a la decisión, en otras ocasiones, de reconocer legitimación para la protección, por ejemplo, de fachadas históricas de edificios, aún contra el interés de sus propietarios o de la flora y fauna. -Prácticas que entendemos sumamente loables, pero la aquí debatida no es de menor trascendencia-.

Por un lado, el interrogante que emerge de este Fallo es: ¿hasta dónde llega la facultad de inscripción del otrora Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social?; ¿Qué requisitos debe controlar?

Por otro, al tema de la libertad de sindicación, subyace un debate social más profundo, vinculado con la limitación a la suspensión de derechos a las personas privadas de libertad ambulatoria.

Una postura a favor de la inscripción del SUTPLA no es contradictoria con la defensa del modelo sindical argentino de unicidad promocionada, ya que también pretende evitar la fragmentación del colectivo trabajador que, en este caso, tiene particularidades propias, como por ejemplo, la posibilidad de que los internos sean trasladados a otras dependencias, donde se realicen actividades diferentes; o la escasez de trabajo en las unidades, que obliga al cambio permanente de tareas; por lo que la “afiliación tradicional” –al sindicato que corresponda por rama de actividad y ámbito geográfico- no garantiza la protección al trabajador intramuros, ni le permite desarrollar un ejercicio real de los derechos sindicales individuales vinculados con la participación (asistir a asambleas, elegir a sus representantes, ser candidato, etc.).

El reconocimiento de un contrapoder, a través de la legitimación de una institución constitucional como lo es un Sindicato, podría funcionar como un sistema de frenos y contrapesos que coadyuvara a la transparencia en la ejecución de la pena.

Este tipo de prácticas, en nuestra opinión, es efectivamente resocializadora, al incluir en las instituciones de encierro, experiencias propias de la vida libre, que tienden a la participación democrática y a la solución pacífica de conflictos, como finalidad aspiracional.

-Ackerman, M. (2007.). Libertad Sindical. En M. Ackerman (Dir.) & D. Tosca (Coord.), Tratado de Derecho del Trabajo. Tomo VII (págs. 39-85). Buenos Aires: Rubinzal Culzoni.

-Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones OIT. (1994). Estudios Generales. Libertad Sindical y Negociación Colectiva. Obtenido de https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09663/09663(1994-4B).pdf

-Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. (2006). Recopilación de Decisiones y Principios. Obtenido de https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_norm/—normes/documents/publication/wcms_090634.pdf

-Las Heras, H. (2019). Libertad Sindical. En M. Ackerman (Dir.) & M. I. Sforsini (Coord), Jurisprudencia Laboral de la CSJN Comentada. Tomo II. (págs. 337-347). Buenos Aires: Rubinzal Culzoni.

-Morelli, M. (27 de marzo de 2015). La legitimidad y la naturaleza jurídica del Sindicato Único de Trabajadores Privados de la Libertad Ambulatoria (S.U.T.P.L.A.). Obtenido de http://www.saij.gob.ar/martin-morelli-legitimidad-naturaleza-juridica-sindicato-unico-trabajadores-privados-libertad-ambulatoria-sutpla-dacf150265-2015-03-27/123456789-0abc-defg5620-51fcanirtcod