marzo 2020

JUBILACIÓN, DERECHOS Y GÉNERO. UN DEBATE NECESARIO DESDE SUS CONDICIONES ESTRUCTURALES

Resumen:

Este texto aborda algunas cuestiones centrales para comprender las desiguales condiciones de acceso de las mujeres (y otros géneros) al derecho previsional. Analiza los motivos estructurales de estas desigualdades, así como el impacto que han tenido algunas modificaciones experimentadas por este componente de la seguridad social a lo largo de las últimas décadas. Se busca poder explicar por qué, a pesar de que en la década y media pasada la cobertura previsional extendió notablemente su capacidad inclusiva, mantiene aún hoy notables brechas de género. Finalmente, al cierre se dejan planteadas algunas propuestas de políticas públicas compensatorias que se vienen ensayando en países vecinos y que buscan disminuir estas asimetrías.

Introducción

El debate por el sistema previsional viene ganando recurrencia en las agendas mediáticas, académicas y de políticas públicas. En parte, porque se trata de uno de los componentes más relevantes de las políticas sociales y en especial, de la seguridad social, alcanzando a cerca de 6 millones de personas con alrededor de 7 millones de prestaciones. Asimismo, porque insume alrededor del 40% del gasto público total de nuestro país, siendo muchas veces analizado desde una mirada más fiscal, que desde una de perspectivas de derechos. Desde otros ángulos, el sistema previsional también ha cobrado presencia a raíz de sus profundas transformaciones, tanto en las modalidades de gestión –pasando a ser desde el año 2008 un sistema nuevamente de reparto, solidario y administración estatal- como por el profundo cambio que tuvo en relación a su extensión y cobertura especialmente a partir de la aplicación de los planes de inclusión previsional (moratorias).

La desigualdad de género de los sistemas previsionales tiene diversas causas explicativas. Algunas, relacionadas al plano más estructural del ordenamiento trabajo céntrico, patriarcal y heteronormativo de nuestra sociedad. Otras, asociadas al modelo de seguridad social que, en Argentina, ha asumido preeminentemente un formato bismarckiano que correlaciona este derecho a las condiciones de inserción en el mercado de trabajo. Finalmente, hay otras causas específicas al diseño mismo que adoptan los diferentes modelos de sistemas de jubilaciones y pensiones.

En este trabajo recorreremos algunas dimensiones de los desiguales derechos de las mujeres para acceder a su jubilación. Comenzaremos por caracterizar las cuestiones estructurales recién mencionadas, para luego recuperar sus modificaciones a lo largo de los pasados veinticinco años, interrogándonos por la capacidad de dar respuesta (o no) a la cuestión de género en cada etapa. Finalmente nos preguntaremos por posibles estrategias en pos de consolidar a futuro un sistema protectorio que contemple la inclusión de todos, todas y todes.

Una aclaración preliminar antes de comenzar. Los estudios de género en materia previsional, tienden a asumir un enfoque binario, indagando en las desigualdades de acceso y calidad prestacional entre mujeres y varones. En gran medida, este déficit respecto de la identificación de otros géneros, parece ser consistente con la existencia de estadísticas que también reproducen ese esquema binario. Reconocemos que este trabajo arrastra esa misma carencia, quedando pendiente para nuevas indagaciones, la incorporación de un enfoque más inclusivo.

Condiciones estructurales, diferentes diseños de los sistemas previsionales y brecha de género

Los sistemas previsionales, se relacionan fundamentalmente con la necesidad de garantizar un ingreso dinerario a las personas una vez que éstas, producto de su edad u otras contingencias, no pueden seguir desarrollándose en el mercado de trabajo. Esta afirmación, parte del supuesto de una lógica societal trabajo-céntrica, donde la actividad laboral configura el medio legítimo por excelencia para resolver la supervivencia y de allí, la noción de inactividad forzosa como elemento que justifica la necesidad de protección social. Por su parte, también carga con el supuesto de determinados modelos de organización familiar que resultaron históricamente complementarios a la premisa anterior, y que se ordenan según un formato de división sexual del trabajo, donde los hombres han tenido tradicionalmente destinado el rol de proveedores -quedando en tal sentido, ubicados en el centro del proceso productivo-, mientras que a las mujeres les (nos) han tocado preferentemente las tareas reproductivas no remuneradas.

Estos dos elementos que aparecen frecuentemente naturalizadosⁱⁱ, se enlazan solidariamente con otro que es propio del modelo de seguridad social típico en nuestro país. En Argentina, el sistema previsional se ha organizado fundamentalmente a partir del formato de seguro social bismarckianoⁱⁱⁱ, estableciendo el derecho previsional -tanto en lo que hace al acceso como al cálculo de la prestación esperable- como un derivado del vínculo formal (contributivo) con el mercado de trabajo al momento de la vida activa. Como resulta evidente, este último factor adiciona enormes desventajas a las posibilidades de las mujeres para acceder a una jubilación, ya que producto de la hegemonía del modelo familiarista recién mencionado y sumado a las diversas formas de estamentación del mercado de trabajo, las mujeres (y aún peor en el caso de otros géneros) nos insertamos laboralmente en condiciones fuertemente desiguales. Las mujeres seguimos aún hoy teniendo -y a pesar de que desde mediados de siglo XX nuestra presencia en el mercado de trabajo se ha incrementado notablemente- una menor tasa de participación, una inserción más inestable cuando conseguimos insertarnos, y peores niveles de trabajo informal, desempleo, subempleo y remuneración obtenida^iv. Todas estas desventajas, se trasladarán al momento de la vejez como dificultades, imposibilidades o peores condiciones de acceso al sistema previsional dado que, al culminar el ciclo activo como trabajadoras, tenemos mayor probabilidad de acumular menos años de contribución y menor masa de aportes realizados que los hombres.

Finalmente, y sumándose a lo último mencionado, la otra variable que es necesario contemplar para entender las diferentes magnitudes de las brechas de género, son las distintas reglas que pueden tener los sistemas previsionales en relación a sus modalidades de gestión, organización y definición de los beneficios. Y en este punto, las variaciones nacionales e históricas se tornan interesantes en tanto hay modelos que resultan más flexibles que otros en términos de reproducir o aminorar desigualdades. Los dos formatos prototípicos de organización de los sistemas previsionales son el de reparto y el de capitalización o ahorro individual; y en las experiencias históricas concretas podemos encontrarlos en sus formatos puros o en alguna combinación de ambas modalidades.

El sistema de reparto, también conocido como sistema de beneficio determinado (Amarante y otros, 2016:14) se funda en una lógica de administración pública y ahorro intergeneracional, donde las cohortes que se encuentran en activad financian con sus contribuciones a las pasivas, y donde el pago de haberes se resuelve mediante lo recaudado por los impuestos al salario (a lo que en muchos casos, también se le suma financiamiento proveniente de otros ingresos fiscales). En este modelo, el monto de las jubilaciones se determina con algún grado de relación respecto de los ingresos percibidos durante los años de actividad. El criterio de merecimiento a partir del vínculo laboral, implica como correlato una clara desventaja femenina, dadas las brechas de género del mercado de trabajo. No obstante ello, la literatura indica que la lógica solidaria de los sistemas de reparto permite cierta flexibilidad en materia redistributiva -tanto en términos intergeneracionales, en términos horizontales entre distintos niveles socioeconómicos, como en materia de género- haciéndolos menos perniciosos que los sistemas de capitalización individual, para la posición relativa de las mujeres (Amarante y otros, 2016; Bertranou y Arenas de Mesa, 2003).

Los sistemas de capitalización individual, por su parte, se basan en el ahorro realizado a lo largo de la vida laboral de cada trabajador o trabajadora y suelen ser administrados en cuentas individuales por fondos privados de pensiones (en el caso de la experiencia discontinuada de nuestro país fueron las AFJP). Este sistema, también conocido como de contribuciones definidas, establece que al momento del retiro, los montos esperables de las prestaciones dependerán fundamentalmente de los ingresos acumulados por la/el trabajador, sumado a la ganancia de las inversiones que hayan realizado las administradoras privadas^v. En este segundo modelo, que rompe con los criterios de solidaridad, las posibilidades de reducir desigualdades resultan casi nulas y el derecho de acceso a la seguridad social y la calidad prestacional a obtener se correlacionan con una lectura individualizada de las trayectorias de cada uno. Además, los modelos de capitalización individual incorporan otros factores particularmente perjudiciales en materia de género. En especial (y paradojalmente) los relacionados a la edad.

La diferente edad de retiro para mujeres y varones, ha aparecido en la historia de los sistemas previsionales como un elemento compensador de las desventajas de género, aplicándose menores edades jubilatorias a las primeras^vi. Sin embargo -esto que surgió originariamente como un beneficio- terminó convirtiéndose en algunos casos en una desventaja, en tanto no se modificaron los años requeridos de aportes. En el caso argentino por ejemplo, aunque la edad de retiro de las mujeres se estableció en 60 años y la de los varones en 65^vii, tanto unas como otros debemos acumular 30 años de aportes, verificándose con frecuencia que muchas mujeres no alcanzan a cumplir esta exigencia.

Por su parte, en el marco de los sistemas de capitalización la cuestión de la edad trae aparejados mayores inconvenientes por la utilización de tablas diferenciales de esperanza de vida. Las mujeres contamos con una expectativa de mayor longevidad que los varones^viii. Esto, que a simple vista parecería ventajoso, se vuelve en contra en la lógica de funcionamiento de los regímenes de ahorro individual. Al momento de retiro de una persona, los sistemas de capitalización realizan un cálculo actuarial en el cual se prorratea la totalidad de ahorros acumulados por el tiempo futuro esperable. De allí que en el cálculo, la mayor expectativa de vida femenina haga que el monto acumulado (que de por sí tiende a tener menor volumen en las mujeres que en los varones) se divida a su vez por un denominador más grande, producto de las tablas de mortalidad diferenciales. En tiempos recientes, muchos de los países de la región que sostienen modelos de capitalización han buscado dar respuesta a este foco de inequidad estableciendo la obligatoriedad de aplicación de tablas de mortalidad unisex.

Como vemos, son diversos los factores que han hecho que se configurara a lo largo del tiempo, un sistema de seguridad social que por sus propias lógicas estructurales (y a pesar de las profundas modificaciones que ha tenido el sistema de jubilaciones y pensiones de nuestro país), ha relegado sistemáticamente a las mujeres.

Una brecha histórica y naturalizada

La vinculación directa del derecho previsional con la trayectoria laboral y el modelo familiar complementario que se ha impuesto hegemónicamente, han generado una prioritaria titularidad de la seguridad social masculina y un ingreso femenino preferencial como derecho derivado a través del rol de esposa y madre, mediante la vía de la figura de “a cargo”. En el caso previsional, la forma principal que asumió este fenómeno ha sido la pensión por viudez o supervivencia, cuyas destinatarias son en nuestro país, en un 85% mujeres (BESS, 2018). El supuesto de fondo, establece la existencia de un varón considerado como proveedor tanto al momento de la etapa activa, garantizando el derecho a la seguridad social de toda la familia, como una vez fallecido^ix. Por su parte, en el caso de las mujeres que lograran saltar estos escollos para ingresar al sistema previsional por trayectoria laboral propia, también aparecen claros procesos estructurales de relegamiento, ubicándose por motivos mayormente derivados de las condiciones del mercado de trabajo, en las posiciones de menores haberes. Justamente de esto, dan cuenta los datos del Boletín Estadístico de la Seguridad Social, que señalan que en el primer trimestre de 2019 el haber medio de las mujeres era un 13% más bajo que el de los varones.

El otro mecanismo preferencial de ingreso de las mujeres a la seguridad social han sido las pensiones no contributivas. Éstas, aparecen como pilares marginales y complementarios que buscan dar alguna respuesta a los déficits de cobertura del vector principal contributivo^x. Se trata de prestaciones de menor calidad y que están especialmente orientadas a atender contingencias de grupos considerados en condiciones de vulnerabilidad. En el caso de Argentina, corresponde a pensiones asistenciales por vejez, invalidez y madre de siete hijos y se orientan en modelos de intervenciones típicamente focalizados (Arza y Chahbenderian, 2014). Estas pensiones tienen un haber equivalente al 70% de la prestación previsional (contributiva) mínima. En el año 2016, se estableció una nueva pensión no contributiva para las personas mayores, la PUAM, sobre la que nos explayaremos con más detalle en la sección siguiente.

Como entonces podemos observar, aparecen diversas modalidades de relegamiento de la participación femenina en el derecho a la previsión social. Sin embargo, y a pesar de lo evidentemente estructural que comienzan a resultar estas marcadas asimetrías entre hombres y mujeres, la cuestión de las brechas de género en este ámbito no fue particularmente problematizada hasta hace muy poco tiempo.

Si bien la igualdad de género debería ser una aspiración de los derechos humanos desde 1948^xi, que fue especificada en 1979 con la CEDAW^xii y profundizada como objetivo de las políticas públicas en 1995 en la Conferencia Internacional sobre la Mujer de Naciones Unidas de Beijing^xiii; e incluso incorporada como específicamente dentro de los Objetivos del Milenio (ODS) en el año 2000; fue recién en 2001 cuando la OIT, en el marco de la 89° Conferencia Internacional del Trabajo, realizaría un enfático llamado a que los sistemas de seguridad social promovieran y asumieran “como uno de sus fundamentos el principio de la igualdad de género, no sólo en lo que respecta a la igualdad de trato para hombres y mujeres en situaciones idénticas o similares, sino también en lo que se refiere a las medidas encaminadas a garantizar un ingreso equitativo para las mujeres” (citado en Pautassi y otros, 2011:11).

En nuestro país por su parte, sería recién en la primera década del siglo XXI cuando, producto de las transformaciones generadas por algunas políticas previsionales particularmente inclusivas y sensibles a la cuestión de género, el tema comenzaría a instalarse. Y terminaría de emerger en las agendas públicas, de la mano de la irrupción de los debates de los feminismos actuales y las luchas planteadas por espacios sindicales de género y organizaciones sociales y de personas mayores.

Una radiografía de las brechas de género del sistema previsional argentino a la luz de las reformas del último cuarto de siglo

El actual sistema previsional argentino tiene altos estándares de inclusión, alcanzando niveles de cobertura superiores al 90% de las personas en edad de jubilarse e integrando entre sus beneficiarios, a una mayoría de mujeres. A esta particularidad respecto de otros sistemas, se agrega la presencia mayoritaria de mujeres en el rubro de las prestaciones de jubilación, observándose una alteración de los patrones de desigualdad antes explicados. La principal razón de este fenómeno corresponde a los efectos de determinadas políticas públicas que se han aplicado en las pasadas décadas y que revirtieron las tendencias de las brechas históricas de género.

Argentina ha atravesado en los pasados veinticinco años una serie de reformas y contra-reformas (Danani y Beccaria, 2011) de su sistema previsional que han alterado diversas dimensiones de sus condiciones estructurales. Hacia fines de 1993 y siguiendo una tendencia regional orientada por las políticas emanadas del Consenso de Washington y la Nueva Ortodoxia Previsional, se llevó a cabo un proceso de semiprivatización y conformación de un sistema mixto, con la creación de un pilar de capitalización individual (que se convertiría en principal), que conviviría con el pilar de reparto y administración estatal. Esta reforma resultaba de por sí perjudicial para las posibilidades de las mujeres para acceder al sistema previsional, por la ruptura de los criterios de solidaridad y redistribución que implican los sistemas de capitalización en sí mismos y que ya hemos explicado. Pero además, en el marco de esa reforma se implementaron algunas modificaciones paramétricas que hicieron aún más restrictivas las condiciones de ingreso y la calidad prestacional esperable. En particular, el cambio en la manera de calcular el haber inicial, el incremento de las edades jubilatorias de hombres y mujeres y la elevación a 30 años de la cantidad de aportes requeridos.

Los efectos de la reforma de los años noventa, contextualizados a su vez en las dificultades que atravesaba el mercado de trabajo a raíz de las políticas macroeconómicas aplicadas durante toda la década, evidenciaron hacia el año 2000 un retraimiento general de la cobertura, donde menos del 60% de las personas en edad de jubilarse podían hacerlo (Arza, 2004, citado en Lo Vuolo, 2007; Danani y Beccaria, 2011). Mientras tanto, también aparecía degradado el nivel de ingresos de las prestaciones, en especial de las más bajas^xiv.

En este marco, la tasa de participación femenina dentro del sistema caería 8 puntos entre 1994 (año de puesta en marcha de la ley 24.241) y 2006 (fecha en la que comienza a revertirse la tendencia), pasando de un 73% de cobertura de las mujeres de 65 años y más, a un 65% (Rofman y Lucchetti, 2006: 36) dentro del mismo rango de edad.

A partir de la salida de la convertibilidad, y como parte del viraje en materia macroeconómica y en orientaciones políticas de gobierno, comenzaron a sucederse una serie de reformas del sistema previsional que terminarían acumulando profundas transformaciones incluyentes y reparadoras. En cuestión de ingresos, encontramos desde el año 2002 una política continuada de aumento para las prestaciones mínimas, mejorando paulatinamente la posición relativa de las fracciones de haberes más bajos respecto al resto de las escalas. Esta medida, basada en el reconocimiento de la situación de vulnerabilidad que atravesaban las personas mayores producto de la crisis socioeconómica aún vigente, tendría un incipiente efecto de género al impactar directamente en las prestaciones previsionales más relegadas. Unos años más adelante, se implementó otra política pública de gran disrupción en el sistema previsional: la estatización, con la creación del SIPA en el año 2008 y la disolución del pilar de capitalización o ahorro privado. Al devolver todo el sistema previsional al modelo de reparto, solidaridad intergeneracional y administración estatal, se generaron condiciones beneficiosas para el grueso de las y los jubilados presentes y futuros, especialmente aquellos provenientes de la base de las escalas salariales. Asimismo, la medida resultó particularmente beneficiosa para la posición de las mujeres al interior del sistema previsional por los factores que ya hemos visto.

Sin embargo, la política más radical en cuanto a la modificación de la estructura de género del sistema previsional, inició hacia 2005 con la primer etapa de lo que después sería nominado como Planes de Inclusión Previsional. Los Planes de Inclusión Previsional surgieron con la ley 25.994 y fueron continuados a partir del año 2014, con la ley 26.970^xv. La moratoria aplicada por esta política, retomaba medidas anteriores similares (como las de las leyes 25.865 o 24.476) aunque la novedad radicaba en la implementación de una serie de facilidades que permitían el acceso inmediato a la prestación y el pago de la deuda de aportes en cuotas mensuales debitadas del mismo haber previsional. Al quitarse el requisito tradicional de anteriores moratorias, de la acumulación inicial de capital para la cancelación de aportes adeudados -y sumando una batería de disposiciones administrativas que facilitaban el acceso- se habilitó especialmente el ingreso de las mujeres al sistema previsional. Una población inicialmente inesperada en el diseño de la ley que daba cuerpo a esta política pública.

Esta primer moratoria, abierta entre 2005 y 2007 (aunque extendida más allá de ese plazo por vigencia de la ley 24.476), significó el ingreso a la cobertura previsional de alrededor de 2.5 millones de personas. De ellas, el 78% fueron mujeres (Calabria y otros, 2012:298). La segunda moratoria, abierta entre septiembre de 2014 y octubre de 2016 (aunque prorrogada para las mujeres hasta el 23 de julio de 2019) significó el ingreso de alrededor de 1 millón 100 mil jubilados y jubiladas más al sistema previsional (BESS, 2° Trimestre 2018). Otra vez, la gran mayoría de altas, corresponderían a mujeres.

El efecto de género que tuvieron los Planes de Inclusión Previsional fue tan potente, que coloquialmente comenzaron a conocerse como Jubilaciones de Ama de Casa. A partir de ellos, se feminizó la estructura previsional entera; rasgo observable en los datos estadísticos desde el año 2007 en adelante y que aún hoy puede verificarse y mencionábamos al inicio de este apartado. Si habíamos dicho que históricamente las mujeres se habían insertado a través de las prestaciones de pensión por viudez, hoy podemos ver que, aunque siguen manteniendo preeminencia en ese rubro, han ganado también mayoría en el campo de las jubilaciones. Según las estadísticas de la Seguridad Social (BESS, 2018) y a diferencia de lo que tradicionalmente había ocurrido, ahora la mayor cantidad de jubilaciones (el 64% del total) está destinada a mujeres. De modo complementario, de la totalidad de jubilaciones destinadas a mujeres, el 86% fue obtenida a partir de las moratorias.

A partir del cambio de gobierno en diciembre de 2015, las políticas con tendencia incluyente y que privilegiaban a los sectores menos encumbrados del sistema previsional (y entre ellos a las mujeres) se desacelerarían o directamente comenzarían un camino de reversión.

En cuanto a la perspectiva de género, en la etapa abierta a fines de 2015 no encontramos especial atención a la temática. Más aún, podemos sugerir que las nuevas políticas se han posicionado desde el lugar de la neutralidad. En este sentido, y como alertan muchos estudios, las políticas ciegas a las desventajas estructurales -lejos de resultar inocuas- tienden en general a la reproducción (cuando no a la acentuación) de las condiciones de desigualdad pre existente (Bonder, 2012; Levin, 2013; Espinosa Fajardo, 2018).

Con la implementación de la ley de Reparación Histórica de 2016, nuestro país comienza un camino continuado de regresiones en materia previsional que afectaron mayormente a los sectores más desventajados^xvi. Esta ley tenía como objetivo la recomposición de la estructura piramidal de haberes que, producto de los procesos de inclusión generados por la moratoria y por las complementarias medidas de incrementos prioritarios de las mínimas, se había achatado durante la gestión de gobierno anterior. En este camino, se devolvería al grueso de las prestaciones femeninas a una condición más desventajosa.

Por su parte, dentro de la misma ley de Reparación Histórica se estableció el fin de las moratorias previsionales, la política que como ya hemos desarrollado, había generado la feminización del sistema previsional. La ley 27.260 remplazaría la moratoria mediante la creación de la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM). La PUAM es una prestación no contributiva que, aunque mantiene cierta inercia de los valores de universalidad, se inscribe en el formato de una prestación de menor calidad respecto de las jubilaciones corrientes. Esta pensión, tiene cierta sintonía con las lógicas de las pensiones no contributivas que ya presentamos, se funda en criterios de focalización (a pesar de la masividad a la que aspira) y está destinada a personas en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, que tengan 65 años o más y no cuenten con los 30 años de aportes necesarios para jubilarse. La prestación que brinda es de apenas el 80% del haber mínimo y no genera derecho a pensión de supervivencia en caso de fallecimiento.

Indiscutiblemente, la PUAM significa un retroceso en términos de derecho a la cobertura previsional para una fracción muy relevante de las personas mayores, porque si bien garantiza una línea de inclusión; pasa a hacerlo a través de una prestación diferencial, segmentando el universo de aquellos y aquellas que accedan a un beneficio completo, respecto de los que no. En términos de género, esto no resulta un dato menor. Sobre todo si pensamos que es razonable esperar -justamente por las condiciones estructurales del mercado de trabajo que ya hemos señalado- que gran parte de las mujeres aún hoy en actividad, no podrán acumular los años de aportes requeridos para alcanzar una jubilación ordinaria.

Asimismo, al establecer la edad de ingreso en 65 años, la PUAM significó para las mujeres que la soliciten, el aumento de cinco años en la edad de acceso a su derecho previsional, generando una flagrante inequidad con aquellas otras mujeres mayores que acceden a la protección social a través de sus trayectorias laborales formales Este tópico, despertó múltiples críticas en el tratamiento legislativo, y de allí devino que, como medida de empalme con la anterior moratoria, ésta última siguiera vigente un año más para los varones y tres años más (hasta julio de 2019) para las mujeres.

Un año y medio después de la ley de Reparación Histórica, se impulsó una nueva ley de Reforma Previsional, con el objetivo de modificar la fórmula de movilidad de haberes establecida hasta ese entonces. La nueva fórmula de actualización de haberes^xvii, vigente desde principios de 2018, resultó negativa para el nivel general de ingreso de los haberes previsionales^xviii que, según variadas interpretaciones (Argañaraz y Mongi,2018; CEPA, 2019), vienen perdiendo entre 14 y 20 puntos porcentuales desde su aplicación. Por su parte, aunque la pérdida de ingresos se verifica en todos los deciles, el peso en la degradación del poder adquisitivo es mayor en los deciles 1 a 5, golpeando especialmente a las escalas de ingresos más bajos (CEPA, 2019: 13) donde, como ya hemos dicho reiteradamente, está la mayoría de las mujeres.

La ley de Reforma Previsional trajo otras dos transformaciones. Una, la extensión (optativa) de la edad jubilatoria de las y los trabajadores del sector privado, permitiendo continuar las actividades tanto a mujeres como a varones, hasta los 70 años. Parece necesario mencionar que la cuestión del incremento de la edad de retiro fue un tema sistemáticamente enunciado en las declaraciones oficiales y en las sugerencias del FMI, desde que nuestro país re-inició negociaciones con esa entidad. La otra transformación, fue la incorporación de una garantía de 82% móvil para los haberes mínimos que contaran con 30 años de aportes. Si bien este último punto tuvo efectos económicos casi imperceptibles y no duraderos^xix, resulta importante mencionar el efecto simbólico que supone. El otorgamiento del 82% móvil, una consigna con mucha pregnancia en el imaginario político de nuestro país, operaría invistiendo de reconocimiento -y por lo tanto de legitimidad diferencial- a jubilados y jubiladas según su modalidad de ingreso al sistema. Como ya hemos mencionado sobradamente, el grueso de los haberes previsionales corresponden a prestaciones por moratoria. Y la amplísima mayoría de ellos, están destinados a mujeres. Esta medida, que consolida la idea de prestaciones más meritorias que otras, ayudaría a diluir los procesos de igualación previos, que habían fundido todas estas prestaciones en idénticos derechos.

Así, podemos observar cómo –a lo largo de los pasados 25 años- el sistema previsional recorrió un camino de importantes transformaciones, pasando por momentos de profundas exclusiones e incremento de brechas de género, a posteriores etapas de feminización y casi universalidad de cobertura. El proceso reciente de desaceleramiento y paulatino retraimiento de la calidad de esta inclusión, abre alertas para pensar intervenciones de políticas públicas en un futuro inmediato en aras de sostener mecanismos que aborden las brechas de género como problemáticas de primer orden.

De futuros previsibles y la necesidad de políticas compensatorias en materia de género.

Más allá del alto nivel de cobertura del sistema previsional argentino actual, existen algunas señales -además de las secuencias regresivas de las últimas reformas aplicadas- que auguran situaciones que serán nuevamente problemáticas en un futuro inmediato, para poder garantizar pisos de igualdad en la inclusión de las mujeres y otros géneros al derecho a la jubilación. En especial, encontramos indicios que devienen de la persistencia de profundas brechas en el mercado de trabajo, dimensión que hemos ya explicado en su lógica de funcionamiento, y que sigue siendo la más relevante para la inscripción a la protección social.

Si observamos las actuales estadísticas de la seguridad social (BEES, 1 trimestre 2019; EPH, 1 trimestre 2019) vemos que la tasa de actividad de las mujeres está en 16 puntos porcentuales por debajo de la de los hombres, con repliegue al mundo doméstico y la carga de tareas reproductivas. Ahora bien, en el caso de aquellas mujeres que salen al mercado de trabajo, las estadísticas también corroboran fuertes disparidades por género, con tasas de formalidad/informalidad que arrojan, para el Primer Trimestre de 2019, niveles de no registro laboral de alrededor de 38% para mujeres respecto de un 32% para varones. En cuanto al desempleo, en el mismo período las mujeres alcanzaban al 11% mientras que los varones promediaban un 9% y en el subempleo los niveles eran de un 14% contra un 10% respectivamente. Todos estos valores^xx, sumados a una brecha de ingresos que impacta en un 25% de diferencia para las mujeres ocupadas respecto de los ingresos masculinos, abren severos interrogantes para pensar el futuro. ¿Qué posibilidades de inserción al derecho jubilatorio y con qué calidad, podemos esperar para estas mujeres al momento de la vejez? Sin espacio a equivocarnos, podemos decir que el presente ya nos permite adivinar un futuro que sigue requiriendo de intervenciones específicas en materia de género.

Como vimos, a partir de 2003 en nuestro país se abrió una dinámica de políticas públicas que en su conjunto, tuvieron efectos altamente positivos sobre el derecho de las mujeres a jubilarse, torciendo en gran medida un destino estructuralmente signado a la desigualdad. La política más impactante en ese plano fue la de los Planes de Inclusión Previsional o moratorias, que feminizaron e hicieron más equitativo el sistema previsional, otorgando no solo el derecho a una prestación previsional, sino también, garantizando procesos de igualación de estos nuevos jubilados y (mayormente) jubiladas, en relación al resto. Sin embargo, las características de estas moratorias incluían recortes temporales de aplicación, haciendo que los valores de universalidad de cobertura previsional quedaran sujetos, en la medida que las condiciones del mercado de trabajo no se modificaran sustancialmente, a reiteradas re-ediciones del dispositivo. Por otro lado, del estudio de esta política, no deviene que haya sido particularmente diseñada desde una perspectiva de género. Su efecto virtuoso, parece haber sido más bien un correlato de la búsqueda de inclusión de los sectores socioeconómicos más postergados. El cambio de gestión de gobierno, dio por cerrado el ciclo de las moratorias y en su remplazo, estableció la PUAM, una pensión no contributiva que implica una política diferenciada y de menor calidad para este segmento de la población que no alcanza a acumular los años de aportes necesarios. Como acabamos de ver en los datos estadísticos, todo indica que la PUAM será el destino de muchos trabajadores, y de la mayoría de las mujeres, que por razones estructurales al mercado laboral y los formatos de organización familiar, tienden a tener menor densidad de aportes. Advertimos, que el tipo de soluciones que otorga esta pensión -aunque significan vectores de inclusión- van a contra mano de las orientaciones de un enfoque de derechos que, en línea con los tratados y convenios internacionales, llama a garantizar el principio de la igualdad de género.

Por eso, y después de analizar la experiencia argentina, parece urgente la pregunta por políticas con enfoque específico de género. En algunos países, han comenzado a implementarse mecanismos compensatorios que podrían ir en esa línea. Uno de ellos, es el bono por hijo, que se trata de una medida que busca subsanar las posibles interrupciones en la actividad laboral por la crianza o atención de niños y niñas e incluso de otras personas dependientes, reconociendo como períodos de aportes tramos temporales destinados al cuidado. Este dispositivo significa además, un importante avance en el reconocimiento del valor social que tiene el trabajo reproductivo. Con distintas modalidades de puesta en práctica (diferencia de cantidad máxima de niños y niñas reconocidos, diferencia de tiempo máximo de aportes considerados, condiciones bajo las cuales puede accederse) se viene aplicando en la región en los vecinos países de Chile, Bolivia y Uruguay. Algunas críticas que se le realizan a esta medida, radican en que si bien otorga un reconocimiento, sigue reforzando un modelo familiarista que ancla a las mujeres (que son quienes mayormente hacen uso de este tipo de bonos) a los roles domésticos. Una estrategia que puede considerarse para mitigar ese sesgo, puede ser el otorgamiento del bono de modo indistinto a padres o madres que acrediten períodos de cuidado. También se cuestiona que estas bonificaciones no distinguen entre los diferentes casos en los que la oferta de trabajo se ve afectada, cosa que podría particularmente damnificar a quienes estén inscriptos en sistemas que mantienen pilares de capitalización o cotizan en sistemas con una correlación muy directa entre contribuciones y prestaciones esperables.

Otra medida que se viene insinuando -y más allá de la tendencia general a la promoción del incremento de edades jubilatorias como respuesta prototípica a las dificultades fiscales de los sistemas previsionales en su conjunto- es la reducción de la cantidad de años de contribución para las mujeres. En este caso, y a diferencia de los bonos por hijo, se trataría de un reconocimiento a las desventajas estructurales que atraviesan las mujeres a lo largo de sus trayectorias biográficas, más allá de su condición de maternidad. Ejemplo de esta medida es lo que ocurre en Brasil, que para el caso de la modalidad de jubilación por años de cotización (una de las vías posibles para acceder a una prestación previsional en ese país^xxi) se le suman a todas las mujeres cinco años de aportes en compensación de las diferencias heredadas del mercado de trabajo y de la mayor expectativa de vida.

Como vemos, hay muchos debates abiertos y diferentes opciones de políticas posibles. De fondo, aparece siempre la tensión entre la convivencia de modelos contributivos y no contributivos para dar respuesta a las transformaciones societales y demográficas que venimos atravesando y a sistemas previsionales que –como en el caso de nuestro país- tienen más de un siglo y les cuesta deshacerse de sus rigideces, para atender a las modificaciones del mundo laboral y del ámbito familiar. En esta tensión, ya hemos visto que la lógica contributiva marca importantes asimetrías, debido al acceso desigual al mercado de trabajo, las menores remuneraciones y la discontinuidad de aportes para las mujeres. Por su parte, las prestaciones no contributivas masifican coberturas, pero muchas veces cargan con déficits en términos de estándares de derechos y de búsqueda del imperativo de la igualdad de género, en la medida que tienden a la segmentación. Ahora bien, ¿podemos pensar la seguridad social desde la dicotomía de lo contributivo/no contributivo? La observación de las políticas concretas arroja más bien un escenario mixturado, donde las prestaciones contributivas reciben importantes recursos provenientes de aportes fiscales; y las no contributivas, aparecen –como algunas políticas de nuestro país- encuadradas como pilares complementarios de las contributivas. Por otro lado, en ambas, encontramos brechas de género que deben ser atendidas.

Como última reflexión, y enlazada también a lo recién mencionado sobre lo contributivo y lo no contributivo, quisiera mencionar que en este trabajo no hemos abordado la cuestión fiscal, que es uno de los argumentos por los que suele cuestionarse cualquier iniciativa que busque expandir los contornos de cobertura de la seguridad social. Sin desconocer esa problemática, cerraremos estas líneas diciendo que en la búsqueda por garantizar la sostenibilidad financiera de los sistemas previsionales, no puede relegarse la necesidad de garantizar también, la plenitud de un enfoque de derechos. En esa clave, sugerimos que la apuesta debe ir por el impulso a modalidades más solidarias de financiamiento, a la par que por el reconocimiento de las diversas tareas productivas y reproductivas como socialmente necesarias –esta idea de que trabajadoras somos todas, tan promovida por sindicalismos y feminismos que han defendido la vigencia de la moratoria previsional ante su inminente cese- concibiendo a la seguridad social como parte fundamental de la construcción de una sociedad de semejantes donde todos, todas y todes seamos contemplados.

Bibliografía:

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Resumen CV:

Licenciada en Sociología, Especialista en Políticas Sociales por la Universidad Nacional de La Plata y Diplomada en Economía Política de la Salud por la Universidad Nacional de José C. Paz. Docente e investigadora de la UNLP con vasta experiencia de trabajo como profesional en institución del campo de la Seguridad Social. Secretaria Nacional de Capacitación de SUTEPA-CTA

1 Pertenencia institucional: FaHCE, FTS- UNLP- CTA

Correo electrónico: luciacorsiglia@yahoo.com.ar

i Una versión anterior de este trabajo fue presentada en la Jornada de vinculación entre las políticas públicas y la investigación científica.

ii Aunque desde la masificación de los debates feministas, podemos decir que el segundo presupuesto viene siendo cada vez más puesto en cuestión.

iii Existen básicamente dos modelos de seguridad social, el bismarckiano, cuyo financiamiento se basa en aportes y contribuciones de la nómina salarial (aunque también incluye financiamiento estatal por otras rentas) y sus prestaciones están destinadas a los trabajadores formales (y por extensión a sus grupos familiares primarios); y el veberdigiano, basado en la aplicación de un régimen de protección de protección universal que asegurara un piso mínimo de cobertura a todos los ciudadanos, independientemente de la contribución realizada.

iv Las desigualdades típicas del mercado laboral obedecen a la segmentación ocupacional, con predominancia de mujeres en ciertas categorías de puestos de trabajo. Esta segmentación puede ser horizontal y vertical. Por su parte, la desigualdad en las remuneraciones responde en parte al fenómeno de la segmentación ocupacional, pero además tiene otras causas como formas de discriminación directa en función del género.

v En algunos casos regionales (y en el de nuestro país mientras estuvo vigente el sistema de capitalización) el haber se componía por un componente universal (PBU) garantizada por el Estado y un componente derivado de la resultante de las cuentas de capitalización para el caso de las y los trabajadores que habían migrado hacia el pilar no contributivo. En el caso argentino, además se incorporaban al cálculo de los haberes los componentes de Prestación Compensatoria, Prestación Adicional por Permanencia y/o la Jubilación Ordinaria (Bertranou y Arenas de Mesa, 2003: 34)

vi En la bibliografía aparecen diferentes argumentos justificatorios de esta diferencia etarea. Por un lado, se le adjudica a un modo de reconocimiento de la diferencia de los roles de género y la mayor carga de las tareas de cuidado asignadas a las mujeres. Por el otro, Amarante y otros (2016:14) sugieren que aquí también podría identificarse una respuesta al modelo marital tradicional, donde la mujer era frecuentemente más joven que su marido y se buscaba acercar al retiro simultáneo de la pareja.

vii Hasta la reforma de 1993 la edad de jubilación era de 55 años para las mujeres y 60 para los varones

viii En la actualidad, la esperanza de vida al nacer en nuestro país es, para las mujeres de 80 años y para los varones de 72. Esto guarda relación con el proceso de feminización del envejecimiento que Argentina viene atravesando.

ix Hasta tal punto el sistema de pensiones se correlaciona con los modelos familiaristas patriarcales, que en nuestro país, las leyes 18.037 y 18.038 (vigentes hasta 1993) otorgaban derecho a pensión por supervivencia exclusivamente a las mujeres viudas (o hijos e hijas menores de edad o discapacitados) y sólo excepcionalmente a los varones viudos, si estos se encontraban incapacitados para trabajar. Esto se modificó recién en la reforma del año 1993 (ley 24.241), cuando el derecho a pensión por viudez pasó a ser destinado indistintamente a viudos y viudas, aunque éstas últimas siguen siendo aún hoy, la amplia mayoría de destinatarias de este tipo de prestación.

x El Programa de Pensiones No Contributivas (PNC) nació en Argentina en 1948, con la creación de pensiones graciables y a la vejez. A partir de la reforma del sistema de seguridad social en 1993 fue separado del sistema contributivo y pasó a ser administrado por la Secretaría de Desarrollo Social, dependiente de la Presidencia de la Nación y, desde 1999 por el MDSN (Arza y Chahbenderian, 2014). Recientemente, las PNC fueron transferidas para su administración a la ANSES.

xi Declaración Universal de los Derechos Humanos.

xii Convención sobre la Eliminación de toda forma de Discriminación contra la Mujer, según sus siglas en inglés.

xiii Donde se difundió globalmente el mainstreaming de género como plataforma de acción para incorporar una perspectiva de género en las políticas principales del Estado.

xiv Destaca de este período el congelamiento del haber mínimo cuyo valor quedaría fijo en $150 entre el año 1993 y el año 2002

xv Trabajé una descripción más detallada de los Planes de Inclusión Previsional en Corsiglia Mura, 2016 y 2019.

xvi Trabajé esto en más detalle en Corsiglia Mura (2018). Aquí solo voy a referirme a las implicaciones que afetaron especialmente a las mujeres.

xvii Asentada más en los índices de inflación que en el coeficiente del RIPTE y con una aplicación trimestral en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año calendario.

xviii Y para otras prestaciones de la ANSES que se actualizan por la misma fórmula, como la AUH, las Asignaciones Familiares, las Pensiones No Contributivas, etc

xix Al momento de sanción, en diciembre de 2017, esta medida significaba un plus de solo $129 y que desde diciembre de 2018 y hasta agosto de 2019, se licuó por el retraso de la actualización del SMV.

xx Que registran una desmejoría en el período 2016-2019 por los efectos sobre el mercado de trabajo del modelo macroeconómico aplicado, pero que de todas maneras tienden a mostrar una cierta estabilidad en términos de brechas. Puede verse con detalle la evolución en ciclos de mediano plazo en http://www.trabajo.gob.ar/estadisticas/Bel/mercado.asp

xxi Brasil tiene un régimen previsional que permite la opción de jubilación por edad o por años de aportes, y se rige a su vez por un esquema de reparto pero con contribuciones definidas organizadas en cuentas nocionales, y además con un régimen especial para las áreas rurales.