Democratización y políticas universitarias. Ante la banalización del debate educativo

La preocupación por la democratización de la Universidad argentina ha sido una constante a lo largo de su historia. No debe descuidarse el hecho de que esa demanda fue, generalmente, sostenida por gobiernos apoyados por sectores sociales medios y bajos, pero definida de maneras sustantivamente diversas. Esos momentos alternaron con otros en los que la democratización fue desplazada por preocupaciones referidas a la «excelencia», asociada a su vez a la selectividad, al mérito, y a cuestionamientos sobre el papel que debía asumir el Estado en el nivel universitario.
El movimiento de la Reforma Universitaria de 1918 instaló definitivamente en el debate público el reclamo de democratización interna de las instituciones, y también el de “democratización externa”, esto es, la ampliación de sus bases sociales. A ellos se agregó otra demanda, que exigió el cabal cumplimiento de la responsabilidad de las universidades en la construcción de una sociedad democrática y el compromiso con las necesidades del «pueblo», ideal que se aspiraba expandir a América Latina. Simplificando la complejidad de cuestiones que fueron entrelazándose y conformando el núcleo de esas demandas, a partir de 1918 el alcance y la definición de lo que implicaba la democratización universitaria estuvieron sujetos a fuertes disputas, también afectadas por el grado de alineación de las instituciones con cada proyecto político-social dominante. Los grandes nudos problemáticos de la política universitaria pueden leerse y pensarse desde esa perspectiva: el gobierno interno de las instituciones, la combinación pretendida entre autonomía y coordinación, los criterios para juzgar la relevancia, pertinencia y «calidad» de la docencia, la investigación y la extensión, la expansión de la cobertura, el grado de acceso de distintos sectores sociales, la diversificación de las carreras y la relación con el crecimiento y el desarrollo económico, la libertad de enseñanza, los agentes educativos y la definición misma del derecho a la educación superior.
La década de reformas de Nueva Derecha en los años ´90, quebró los ejes históricos que habían organizado el debate sobre la democratización en los ´80, redefiniéndolos como un problema de eficiencia, competitividad y racionalidad administrativa. Estos conceptos fundamentaron las políticas de ajuste, la desinversión, la mercantilización y una mayor subordinación de la Universidad a las necesidades de la acumulación del capital, mientras el Estado se transformaba en un poderoso agente disciplinador.

En 2001, la crisis de ese proyecto abrió una nueva etapa. Desde 2003, y hasta 2009, los gobiernos de N. Kirchner y de C. Fernández encontraron una coyuntura internacional que les permitió aprovechar una fase de reactivación económica para implementar políticas consideradas “neodesarrollistas”. Para recomponer la legitimidad del poder estatal, restauraron su papel en la compensación de las contradicciones sociales y económicas, dando prioridad a la inversión en educación, ciencia y tecnología. El presupuesto para educación, cultura, ciencia y tecnología fue aumentado progresivamente, hasta alcanzar el 6% del PBI (dejamos de lado aquí las discusiones sobre la precisión de las estimaciones y la calidad de los datos). Un nuevo cuerpo normativo que se cerró con la sanción de la Ley de Educación Nacional (2006) mostró, desde el punto de vista legal, el compromiso con la principalidad del Estado y la defensa de la educación pública, el principio de «inclusión» y la ampliación y defensa de los «derechos de ciudadanía». Aparece como una contradicción el hecho de que se decidiera no derogar la Ley de Educación Superior (1995), a pesar de que hubo diversos proyectos presentados, con ese objetivo, en el Congreso.
Las políticas universitarias de los 2000, presentándose como opuestas a la lógica neoliberal, se desplegaron sin alterar muchas de las reglas de juego heredadas. Así, varias investigaciones han planteado preguntas sobre el sentido de los cambios y la presencia de continuidades, proponiendo hipótesis diversas: acomodamiento mutuo entre universitarios y gobierno, permeabilidad a la intervención de diversos “actores” universitarios en las decisiones, o la ambigüedad de las políticas.
Nuestras políticas locales adoptaron y adaptaron los diagnósticos y preocupaciones dominantes a nivel global, relativos a la necesidad de mantener la cohesión social y la gobernanza. La preocupación por la democratización de la Universidad fue objeto de una redefinición, manifiesta en los análisis e interpretaciones de los medios de comunicación, los discursos de los funcionarios públicos, el contenido de las diversas normativas y las producciones académicas. Para algunos autores, la democratización entendida como «inclusión social» implicaba una idea más amplia y compleja que la centrada en el mérito individual y la igualdad de oportunidades, al preocuparse por integrar la diversidad de etnias, de género, de culturas y colectivos sociales, y además por poner el acento en fenómenos de discriminación asociados con la distribución diferencial del “capital” cultural y social, como instrumento que podría quebrar los factores estructurales de la desigualdad económica.
Los cambios más notables en la etapa 2003-2015 atañen a la normalización e incremento sustancial del flujo de recursos presupuestarios a las UUNN. Ese esfuerzo no logró alterar la extrema rigidez del presupuesto, la baja proporción relativa de la inversión en infraestructura, y la deuda histórica de inversión: más del 80% del presupuesto universitario se destina a salarios. Según la serie de datos de gasto público de la cartera económica, el presupuesto universitario -sin considerar las inversiones en ciencia y tecnología- aumentó su participación como porcentaje del PBI: desde su piso más bajo, 0,69% en 2004, pasó a 1,32% en 2015, lo que implicó un incremento de más del 2000% en pesos corrientes, pero sus efectos sobre el sistema fueron neutralizados parcialmente por una combinación de diversos factores: el estancamiento económico y el proceso inflacionario iniciado en 2009 y la decisión de utilizar ese aumento para financiar la creación de nuevas instituciones. El aumento del presupuesto no alteró la participación del gasto universitario en el gasto público, que se mantuvo en alrededor del 2,5% -con un pico de 3,02% en 2009-.
En esa década se consolidó y diversificó la herramienta de financiamiento adicional mediante «programas especiales» instalada en los años ´90. A raíz de los procesos de acreditación de carreras, la constatación de problemas de infraestructura, equipamiento, conformación del cuerpo docente, etc., generó programas de «mejora de la calidad» de las carreras de ingeniería y medicina, entre otras. Se pusieron en marcha programas de estímulo a la responsabilidad social universitaria, como los de voluntariado y extensión. Con el objetivo de revertir el “elitismo” de la universidad pública, se incrementó la cantidad y diversidad de programas de becas, en particular los destinados a estudiantes de bajos recursos y/o pertenecientes a pueblos originarios, y al fomento de carreras consideradas estratégicas. En conjunto, estos programas especiales se han mostrado como dispositivos flexibles que permiten ajustar la partida sectorial en función de la coyuntura financiera, tal como lo demuestra la variabilidad de su escaso peso relativo respecto del total del financiamiento público.
El aumento del presupuesto no pudo quebrar la persistente disparidad de la distribución inter-institucional de los fondos, determinada por una combinación de sus características históricas con rasgos discrecionales de las prácticas presupuestarias propias de Argentina. La mencionada ampliación y diversificación de la cobertura de becas, las acciones de apoyo y orientación a los estudiantes pertenecientes a grupos sociales en desventaja, el lanzamiento de programas socio-educativos de transferencias condicionadas como el PROG.R.ESAR (Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina) y la creación de universidades con misiones y características sensibles a esos sectores, fueron los ejes sobresalientes de la agenda pública. Desde 2003, se crearon 24 instituciones universitarias públicas, localizadas mayormente en el Conurbano Bonaerense. Al mismo tiempo, se autorizó la apertura de 13 instituciones privadas y se crearon 6 universidades provinciales (en Córdoba, San Luis, Salta, Chubut, y Pcia de Buenos Aires). Desde 2011, a esas estrategias de expansión se sumó la creación de Centros Regionales de Educación Superior (CRES), pensados para satisfacer «demandas» de formación mediante la asociación de al menos dos universidades nacionales en diversas localidades provinciales. Este claro objetivo de ampliación de la cobertura legitimó y admitió mayores niveles de heterogeneidad institucional, evidentes en la diversidad de formas organizativas, de financiamiento, condiciones materiales, y características del cuerpo docente, por ejemplo.
Varias investigaciones confirman que las políticas sectoriales no pudieron revertir los fenómenos de creciente desigualdad y fragmentación social, agudización de los diferenciales de ingresos, e inestabilidad, por los que atraviesa el sistema capitalista mundial, palpable en la reiteración de crisis y desequilibrios macroeconómicos que se expresan recurrentemente en Argentina. Para estimar el impacto de las políticas en lo que respecta a la «democratización con inclusión», puede ser revelador analizar los patrones de expansión universitaria desde la recuperación de las instituciones constitucionales en 1983. Durante el gobierno radical (1983-89), signado por la normalización de las instituciones, el restablecimiento de la gratuidad y del ingreso sin cupos, el presupuesto fue aumentado sustancialmente al menos hasta 1987. A diferencia del segmento privado –dentro del cual no fue autorizada ninguna institución nueva-, en 1989 la matrícula pública se había duplicado, a pesar del agravamiento de la situación económica que desembocaría en la finalización anticipada del gobierno de R. Alfonsín. Ese ritmo de crecimiento del segmento público nunca volvió a repetirse. La matrícula privada creció de forma continuada, con excepción de 2002 (claramente por efecto de la crisis de 2001), aumentando su participación en la matrícula de grado / pre-grado. Pasó del 13% en 1992, al 15% en 2001, y llegó al 21,5% en 2014. Entre 1992 y 2002 el incremento de la matrícula pública fue del 80%, y entre 2003 y 2014, sólo del 14%, experimentando fluctuaciones evidentes sobre todo en el número de ingresantes (tasas negativas entre 2003 y 2008, y altamente variables entre 2009 y 2013), a pesar del fuerte incremento en las tasas de escolarización secundaria.
Si bien las tasas de escolarización en el nivel superior han mejorado significativamente, los datos de la Encuesta Permanente de Hogares elaborados por varios autores (García de Fanelli, 2015; Chiroleu, 2018) muestran que entre 2004 y 2013 hubo incrementos de la participación de los quintiles de menores ingresos tanto en la matrícula como en la graduación, pero acompañados siempre por mejoras mayores en las de los quintiles más ricos. Las mejoras en beneficio de los grupos de menores ingresos son asociadas habitualmente con la aparición de los denominados “nuevos públicos”, o universitarios “de primera generación”, proceso que ha sido interpretado como un fenómeno social novedoso, producto de las políticas afirmativas de derechos. Sin embargo, los datos disponibles muestran porcentajes semejantes de «estudiantes de primera generación» en diversos momentos del proceso histórico de crecimiento de la matrícula universitaria en Argentina. Ese crecimiento está ligado a la expansión de la matrícula en niveles previos, a su vez articulada con otros factores que impulsan procesos de movilidad social ascendente. Así, lo característico de esta etapa no debería buscarse en la proporción de «nuevos públicos», sino en sus particularidades: la calidad de la escolarización primaria y secundaria, las condiciones económicas, sociales y culturales del medio de origen, etc.
Autores como A. M. Ezcurra (2007), han analizado el problema como expresión de una dinámica de “inclusión excluyente”, es decir, de un acceso a la universidad pública de grupos que, por su bagaje educativo precario y su condición socio-económica inestable, son rápidamente expulsados o desalentados. El reconocimiento de este problema generó líneas de financiamiento adicional para acciones específicas destinadas a la retención y el acompañamiento pedagógico y la socialización de los ingresantes en desventaja, como por ejemplo las tutorías y la capacitación pedagógica de los docentes, bajo el supuesto de que los principales factores responsables de la expulsión están relacionados con dimensiones intrínsecas al funcionamiento universitario. La «inclusión excluyente» de los sectores más pobres es parte de un proceso más general de segmentación del nivel universitario, que genera fenómenos de «incorporación segregada» – instituciones crecientemente homogéneas en términos de los grupos sociales que atienden- y de consolidación de circuitos de elite, tanto entre como dentro de los segmentos público y privado. Estos fenómenos no son favorecidos o combatidos por el simple imperio de decisiones gubernamentales, sino que estructuran y son estructurados por la lógica de funcionamiento de la sociedad capitalista, y han sido profunda y empíricamente estudiados por las corrientes de la sociología de la educación apoyadas en las contribuciones del marxismo.
¿Cómo entender la persistente desigualdad en la Universidad, que perjudica a los sectores más pobres, no sólo excluyéndolos, sino también incorporándolos de manera segregada e inestable, luego de haber puesto tanto compromiso y esfuerzo en políticas que defienden la integralidad de derechos de colectivos diferenciados para alcanzar por otra vía las promesas del universalismo? La expansión diferencial del segmento privado, a contramano de la “expansión de las oportunidades” en el sector público y de los objetivos buscados por las medidas de política suele explicarse analizando factores relacionados con la “demanda social” (las “preferencias” o “expectativas”), las «ventajas comparativas» de la oferta privada respecto de la universidad pública. Pero, si bien una explicación en términos de elecciones, mercados y proveedores, fallas institucionales o defectos de la implementación de medidas políticamente correctas podría iluminar algunos aspectos de las tendencias analizadas, creemos que restringe la mirada a una sola dimensión del fenómeno, aislándolo del resto de los procesos sociales y económicos.
Más allá de sus intenciones, la estimación de la potencialidad o impacto igualador de las políticas sectoriales en los últimos diez años requiere, desde nuestro punto de vista, no sólo estudios e investigaciones más amplias y en profundidad -que alcancen al nivel como un todo y contemplen las peculiaridades regionales- sino también un debate y reflexión sobre los supuestos que fundamentan las políticas, y sobre los modelos teóricos con los que los académicos, investigadores los estamos analizando. En los distintos momentos por los que atravesó la política universitaria, casi no registramos casos en los que la demanda de democratización superara el nivel declarativo y las políticas incrementales basadas en análisis coyunturales, distantes de diagnósticos integrales y de prioridades de inversión a largo plazo que debatieran y reconocieran los problemas estructurales del sistema educativo como un todo, del cual la Universidad es sólo una parte. Un ejemplo de esta falencia fue el esfuerzo de inversión realizado por el Estado nacional dirigido a crear numerosas universidades a partir de 2009, sin haber mínimamente reconocido el grado de incumplimiento de las modestas metas establecidas por la Ley de Financiamiento Educativo que, sancionada en 2005, tenía vigencia hasta 2010. O que se creara la Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de la Educación (Decreto Nº 957/09) dirigida por el ex ministro J. C. Tedesco para elaborar Plan Decenal de Educación, que una vez presentado, fue desestimado por considerar que no era el momento político para proponerlo.
Ejemplo de esta deuda es el carácter banal que adquirió el debate a partir de declaraciones de la gobernadora de la Provincia de Buenos Aires quien, en una cena del Rotary Club, se refirió al papel del Estado y a las prioridades de política pública afirmando que no era una discusión sobre el recorte del gasto, sino una «discusión de equidad»:
«¿Cuál es la verdadera equidad de un Estado presente y de un Estado fuerte? … ¿Es de equidad que durante años hayamos poblado la provincia de Buenos Aires de universidades públicas, cuando todos los que estamos acá sabemos que nadie que nace en la pobreza en la Argentina hoy llega a la universidad, y cuando todos los que estamos acá sabemos que no hay una sola provincia del país, ni siquiera la Ciudad de Buenos Aires, que es la que tiene mejores indicadores de educación, puede garantizar el jardín de infantes, público, a todos lo que lo necesitan, y que en esos años lo que enseñemos y la comida que les demos les van a definir sus capacidades por el resto de la vida, entre otras, el tener una carrera pública en la universidad? Esas son las discusiones que tenemos que dar, discusiones incómodas» [https://www.youtube.com/watch?v=bijql0CS7xI] Ni quienes acordaron con la crítica de Vidal, ni quienes salieron en defensa cuasi-corporativa de la Universidad pública, invitaron a abrir un debate político informado sobre lo que dejaron a la democratización del sistema educativo las sucesivas reformas, planes y medidas de política sectorial desde 1983, sin recurrir a lugares comunes en los se rastrean diagnósticos y concepciones globalmente difundidas, achicando los espacios de discusión y estrechando los marcos de reflexión. ¿Es suficiente un análisis que privilegia valores y modelos ideales de manera abstracta, sin reconocer el movimiento concreto de la universidad y sus contradicciones, y las del sistema educativo como un todo? ¿Es posible achicar la “deuda democrática”, asegurando para todos y todas el “derecho a la formación universitaria” en un sistema cada vez más segmentado? ¿O en una universidad pública en la que el trabajo docente es cada vez más precario, sometido a múltiples demandas, y crecientemente sujeto a controles burocráticos? ¿Es posible que intervenciones sectoriales puedan democratizar la Universidad, cuando en la sociedad argentina se ha acentuado el trabajo no registrado, el carácter estructuralmente transnacionalizado y dependiente de la economía, la fuga de capitales y la desinversión, dificultando cualquier previsión sobre las necesidades de formación de la fuerza de trabajo en términos de una estructura productiva? ¿Sabemos qué esfuerzos presupuestarios deben hacerse para seguir achicando la desinversión histórica en cada uno de los niveles educativos? ¿Se ha discutido políticamente la jerarquización y ordenamiento y atención simultánea de esas prioridades?
Las respuestas a estos interrogantes, y a muchos otros que podrían formularse, requieren que arrinconemos ciertas comodidades intelectuales y facilismos políticos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Chiroleu, Adriana (2018). Democratización e inclusión en la universidad argentina: sus alcances durante los gobiernos Kirchner (2003-2015). Educação em Revista | Belo Horizonte, 34, [on line]. Consultado el 21/05/2018 en http://www.scielo.br/pdf/edur/v34/1982-6621-edur-34-e176003.pdf

Ezcurra, A. M. (2007). Los estudiantes de nuevo ingreso: democratización y responsabilidad de las instituciones universitarias. Cadernos Pedagogia Universitária 2. São Paulo : Pró-Reitoria de Graduação – Universidade de São Paulo.

García de Fanelli, A. M. (2015). La cuestión de la graduación en las universidades nacionales de la Argentina: Indicadores y políticas públicas a comienzos del siglo XXI. Propuesta Educativa, 24 (43), 17 – 31.

Susana E. Vior: Profesora Emérita Universidad Nacional de Luján. Decana Depto. Educación (1984/1991). Directora Maestría en Política y Gestión de la Educación/UNLu (1996/2016).
Laura R. Rodríguez: 2 Profesora Adjunta Política educacional (Depto. Educación/ UNLu) Mg. en Política y Gestión de la Educación.