CIDH: Opinión Consultiva 27

Este número especial de “La Causa Laboral” está dedicado a la Opinión Consultiva 27 (OC. 27, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -CIDH-), solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos -“la Comisión”-.

La CIDH se expidió a pedido de “la Comisión”, con fundamento en el artículo 64.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70.1 y 70.2 del Reglamento.

La Comisión expuso que el motivo del pedido fue por algunas cuestiones referidas a la libertad sindical y de asociación, las que se enmarcan en los derechos humanos fundamentales que, junto con el derecho de negociación colectiva, reunión y huelga forman el núcleo básico para proteger y promover el derecho al trabajo y a sus condiciones justas y satisfactorias. También se puntualizó que el desarrollo del contenido del derecho al trabajo es clave para fortalecer los sistemas económicos y sociales desde un enfoque de derechos humanos.

La Comisión señaló que el pedido de informes se basó en que en varios países de la región se habían visto señales que restringían derechos como el de manifestarse y el de huelga, y una actitud hostil con la criminalización de la protesta (principalmente Brasil, Colombia, Chile, Honduras, Argentina y Costa Rica). Aunque haya normas que reconozcan derechos en varios países, sucede que no se los garantizan y que las personas carecen de acceso efectivo a ellos y están expuestas a regímenes de abuso y a unas prácticas laborales injustas. Cuestión que se agrava con la expansión de las nuevas tecnologías. Situación que hemos visto empeorada en nuestro país, desde el comienzo del gobierno que asumió en diciembre del 2015 y que, lamentablemente, continúa hasta nuestros días. Por ejemplo, con el aval de los jueces de la Corte con el dictado del caso “Orellano” y algunas sentencias del fuero penal que amedrentaban a activistas sindicales y a sus abogados, de lo que dio cuenta nuestra Revista e inclusive con jornadas académicas organizadas sobre estos puntos.

En ese contexto, se realizó una presentación por escrito de la Asociación de Abogadas y Abogados laboralistas (AAL) y de la hermana Asociación Latinoamericana de Abogados Laboralistas (ALAL), entre otras entidades, que a pedido de la CIDH se contribuyó con su realización, aportando datos reveladores de la situación denunciada.

En ese marco, la Comisión destacó, además de aquellos puntos centrales, la necesidad de establecer pautas desde una perspectiva de igualdad de género, por la relevancia de la participación de las mujeres en las actividades económicas, que no se reflejan de manera equitativa en sus ingresos, ni en los cuadros directivos de las organizaciones. La Comisión denunció que las mujeres sufren distintas formas de discriminación tanto en la ley como en la práctica con respecto al acceso y control de recursos económicos; la distribución y el control de estos recursos al interior de la familia y fuera del hogar; continúan enfrentando obstáculos para adquirir los medios para obtener estos recursos, que se manifiesta particularmente grave en el ámbito laboral.

También la Comisión identificó algunos temas de preocupación que afectan a las mujeres en dicho ámbito, entre los cuales están la brecha salarial, el trabajo no remunerado, el acoso y la segregación ocupacional.

Por ello, se hizo hincapié en la necesidad de precisar criterios sobre los derechos mencionados al comienzo a fin de garantizar el principio de la igualdad y no discriminación de las mujeres. Con el objetivo de precisar las obligaciones específicas de los Estados, cuando éstos actúan como empleadores, de empresas privadas e inclusive de entidades sin fines de lucro.

En tal sentido, destacó la necesidad de una interpretación conjunta de las normas interamericanas que protejan frente a las prácticas antisindicales, el desempleo, la pérdida del valor real de los salarios, la precarización laboral, la discriminación y la violencia de género contra las mujeres en el trabajo e impactos laborales por el uso intensivo de nuevas tecnologías.

Es por todo ello que hemos seleccionado destacados autores para que traten sobre algunos puntos relevantes de la opinión consultiva.

Uno de los principales puntos de posible interés es el aspecto pragmático que pudiera inquietar en el sentido de saber, en primer lugar, si es vinculante para los Estados y en especial para los jueces. En ese planteo, es indispensable saber si este instrumento puede servir para fundar reclamos jurisdiccionales y en tal caso formar parte de argumentos que refuercen derechos que han sido tratados en esta OC 27. Ello con la finalidad de exigir, a los que tiene poder de decidir, su aplicación para solución de casos concretos. Nadie puede dudar del argumento de autoridad que emana de su origen y que puede inscribirse en un desarrollo jurídico en la materia como doctrina destacada, y como así también un muy buen sentido interpretativo de los instrumentos internacionales que trata la OC de manera pormenorizada.

Por ello, cabe destacar que los efectos jurídicos de las opiniones consultivas, han sido objeto de diversas interpretaciones, de las que destacamos la presentación de Silvia Serrano Guzmán del libro: “¿Son vinculantes las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?” de Carlos J. Zelada. Allí la comentarista recalca tres cuestiones fundamentales que responden al interrogante.

La primera es el rol preventivo de las opiniones consultivas, pues reflexiona que “si los Estados adecuan su legislación, las políticas públicas, interpretaciones judiciales y prácticas a los parámetros de las opiniones consultivas […], es altamente probable que su comportamiento sea conforme a sus obligaciones internacionales bajo la Convención Americana”. De ésta forma se evita que los Estados comprometan su responsabilidad internacional, que pueden ser condenados en un caso contencioso.

La segunda es que si bien no es vinculante las OC desde un sentido formal, si lo son de hecho. Ello es así, porque se distingue el carácter vinculante de las OC respecto a las sentencias en casos contenciosos y otra es con relación al objeto de las interpretaciones que abarcan las OC. Las OC comprenden interpretaciones de tratados interamericanos y le asignan a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) el rol de intérprete autorizado de documentos que establecen el alcance y contenido de las obligaciones internacionales de los Estados. Esos instrumentos internacionales son vinculantes para éstos y en caso de incumplimiento de una regla de derecho producto de una interpretación autorizada de la CIDH -aún cuando fuera emitida en el marco de una OC- es fuente de responsabilidad internacional.

El tercer punto es el control de convencionalidad, cuya doctrina surgió como regla que ningún Estado puede invocar su derecho interno para incumplir obligaciones internacionales y deben realizar un control preventivo a fin de no incurrir en una responsabilidad internacional, adquiriendo las OC un valor instrumental respecto a el adecuado ejercicio del control de convencionalidad. Por lo tanto, si bien las OC carecen en principio de fuerza vinculante de derecho, contiene una función decididamente preventiva cuando se realiza el control de convencionalidad.

Afirma Carlos J. Zelada (en “¿Son vinculantes las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?”) que en la OC-1/82, el tribunal señaló que no debe olvidarse que las opiniones consultivas de la Corte, como las de otros tribunales internacionales, por su propia naturaleza, no tienen el mismo efecto vinculante que se reconoce para sus sentencias en materia contenciosa en el artículo 68 de la Convención (Corte IDH. “Otros tratados” objeto de la función consultiva de la Corte (Art. 64 CADH. OC-1/82 de 24 de septiembre de 1982. Serie A No. 1, párr. 51). Agrega Zelada (pág. 88) que la ambigüedad de la frase: “no tienen el mismo efecto vinculante” se mantiene en la OC-15/97, cuando la Corte IDH afirma que “[…] aun cuando la opinión consultiva de la Corte no tiene el carácter vinculante de una sentencia en un caso contencioso, tiene, en cambio, efectos jurídicos innegables” (cita Corte IDH. Informes de la “Comisión”, Art. 51 CADH, OC-15/97 de 14 de noviembre de 1997. Serie A No. 15, párr. 26).

Este autor finalmente agrega (pág. 89) que en la OC-21/14, se dice que: “Dado el amplio alcance de la función consultiva de la Corte que, como ya se expuso, involucra no sólo a los Estados Partes de la Convención Americana, todo lo que se señala en la presente Opinión Consultiva también tiene relevancia jurídica para todos los Estados Miembros de la OEA que han acordado la Declaración Americana, independientemente de que hayan o no ratificado la Convención Americana, así como para los órganos de la OEA cuya esfera de competencia se refiera al tema de la consulta” (cita: Corte IDH. Derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional. OC-21/14 de 19 de agosto de 2014. Serie A No. 21, párr. 32).

Comenta Víctor Bazán que las opiniones consultivas, en cuanto tales, no son jurídicamente obligatorias, precisamente por su carácter de “consultivas” (ver el autor en “Las Reservas a los Tratados Internacionales sobre Derecho Humanos”, publicado Ius et praxis Año/Vol. 6, número 002, Universidad de Talca, Chile, pág. 7). Agrega el mencionado jurista que en ninguna parte de la Convención declara su obligatoriedad (cita a Thomas Buergenthal, International Human Rights, 2 ed., West Publkishing Co., Paul, Minn, EE.UU. 1995, pág. 220). Sin embargo, Bazán destaca que la OC emana del órgano judicial “adjudicatario del poder de interpretar y aplicar la Convención”. Ello conforme el Estatuto de la CIDH, en cuanto establece que es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la CADH, al tiempo que el art. 33 de la Convención le acuerda -junto con la Comisión- “competencia para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados partes”.

En esa línea, Bazan concluye, que las OC no son ejercicios académicos, sino pronunciamientos judiciales, si bien no se manifiesta en un caso contencioso, se pronuncia de manera tal que no disminuye su legitimidad ni la autoridad de los principios jurídicos que establece. La diferencia radica en que el pronunciamiento del primero es obligatorio para las partes en disputa, y el Estado que lo incumpla violará el art. 68 de la Convención. El incumplimiento de la OC: “no significará violación de la Convención; sin embargo, el Estado envuelto en actividades calificadas por la Corte -opinión consultiva mediante- como incompatibles con la Convención, quedará advertido acerca de que su conducta infringe obligaciones consagradas en el tratado”. Bazán opina que la OC “excede el mero marco de vinculatoriedad moral o científica, adquiriendo valencia jurídica toda vez que emana, precisamente, del órgano investido por la propia Convención para el ejercicio de tal competencia”.

La función no se encuentra desmembrada de las finalidades de la Convención que impone obligaciones a los Estados americanos en relación a los derechos humanos, por lo que no se podría esgrimir la “inocuidad” de la OC cuando opina sobre el contenido de la convención.

Agregó el destacado jurista que “la labor interpretativa que debe cumplir la Corte IDH en ejercicio de su competencia consultiva, busca no sólo desentrañar el sentido, el propósito y razón de las normas internacionales sobre derechos humanos sino también, sobre todo, asesorar y ayudar a los Estados miembros y a los órganos de la OEA para que cumplan de manera cabal y efectiva sus obligaciones (ver OC 14/94 sobre “Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de las leyes violatorias de la Convención, párrafo 21).

Cabe destacar que la labor que realiza la Corte IDH como “intérprete última” de la Convención, no la pone en otra situación distinta cuando emite una opinión porque no existen dos tipos de jurisprudencia, sino una sola: aquella que se integra por las interpretaciones que la Corte IDH realiza de aquélla, incluso en asuntos que no son propiamente de carácter jurisdiccional, como sucede en las opiniones consultivas (ver “Estudios Constitucionales” Centro de Estudios Constitucionales de Chile.

Finalmente señala Bazan, en la obra citada, que el valor jurídico que asumen en el contexto argentino las opiniones consultivas de la CIDH resulta innegable, no solo por la reforma del año 1994, sino que aún antes la Corte argentina había declarado que la interpretación de la Convención Americana debe guiarse por la jurisprudencia de la CIDH citando la OC 7/86 en el caso “Edmekdjian c/ Sofovich” (considerando 21 y ss). El mencionado autor cita numerosas sentencias en las que se refieren a las opiniones consultivas, con señeros fallos de la Corte Nacional para fundar sus pronunciamientos. Destaca, entre otros, el caso “Giroldi”, con el cual se hace referencia a la jerarquía constitucional de las normas internacionales “en las condiciones de su vigencia” (art. 75, inc. 22 2° párrafo). Es decir, tal como la Convención rige en el ámbito internacional, particularmente, dice el autor citado, “su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación, de ahí que debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado argentino reconoció la competencia de la CIDH” (Bazan ob- cit. pág. 223).

No está demás recordar que en material laboral se han utilizado como doctrina destacada las OC en fallos relevantes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como los casos “Aquino, Fallos: 327:3753 (2004); «ATE» del año 2008 (Fallos 331:2499); “Trejo c/ Stema” 2009; “Ramos” Fallos: 333:311 2010; «Álvarez C/ Cencosud” Fallos 333:2306, 2010; «ATE vs. Municipalidad de Salta», 2013 y «Torrillo», Fallos: 332: 709, entre muchos otros.

No cabe duda que estos casos tienen importancia vital para la garantía del disfrute de todos los derechos humanos y también el desarrollo autónomo de la persona, como señala la OC 27. Esto incluye un sistema que garantice a cada trabajador o trabajadora acceso a empleo digno y a no ser privado injustamente de este. El marco referencial de este pedido de “la Comisión” se entronca con los criterios que imprimió la Corte Argentina desde el año 2004 hasta el 2014. A partir de este último momento, con el cambio de integración, se empezó a estancar los criterios garantistas desde la óptica de los derechos humanos que venían desarrollándose en materia laboral, salvo algunos pocos fallos. Esperamos, que el más alto Tribunal del país, vuelva al cauce de la juridicidad perdida, con la imperiosa necesidad de otra integración.