SOBRE EL ACCESO JUDICIAL PARA EL RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PREVISIONALES

Nos proponemos realizar una mirada acerca del acceso judicial para el reconocimiento de los derechos previsionales.

Específicamente pretendemos determinar si, al momento de ocurrir a la justicia en procura del reconocimiento de derechos previsionales, beneficiarias y beneficiarios encuentran sustento jurídico para obtener una respuesta en tiempo oportuno.

Competencia para resolver reclamos de la seguridad social.

La Ley 18.345 (B.O. 24/09/1969) que organizó la Justicia Nacional del Trabajo, estableció la competencia exclusiva de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo para entender, entre otras cosas, en “los recursos previstos por las leyes en materia de seguridad social y cualesquiera otros que leyes especiales sometan a su conocimiento” (art. 23 inc. b).

Posteriormente la Ley 23.473 (BO 25/03/1987) dispuso la creación de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, integrada por tres Salas de tres jueces cada una, con asiento en la Capital Federal.

Destacamos que, en la exposición de motivos ante la Cámara de Diputados de la Nación, se señaló que: “Se trata de una iniciativa de profunda trascendencia social y se refiere a una categoría de intereses largamente postergados: la de los hombres que acuden al sistema de seguridad social cuando las razones de vejez, enfermedad o incapacidad los obligan a confiar en el Estado y requerir los mínimos garantidos, a veces hasta para poder subsistir. Esta circunstancia conduce a la necesidad de la creación de un fuero especial que decida acerca de cuestiones que previamente se discuten en las cajas de jubilaciones y posteriormente en la Comisión Nacional de Seguridad Social”.

También se ponderó: “Lo cierto es que en la realidad social argentina el cúmulo de causas, la falta de especialización de la magistratura y la precariedad de medios impiden que quienes acuden ante la justicia cuenten con todos los elementos de acceso a ella que un Estado de derecho participativo y democrático debe dar, determinando que la decisión de estos reclamos de justicia tarde mucho tiempo, a veces períodos que abarcan varios años, produciéndose el efecto no querido de que la justicia del trabajo, por lenta, se transforme en injusticia”[2].

A su turno, la Ley 24.463 (BO 30/03/1995)reguló el procedimiento de impugnación judicial de los actos administrativos de la ANSES, disponiendo el trámite según las reglas del proceso sumario, luego de la reforma de la Ley 25.488 (BO 22/11/2001), mediante reglas del proceso ordinario.También dispuso la transformación de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social en la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social para intervenir en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social de la Capital Federal y de los juzgados federales con asiento en las provincias (artículos 15 y 18).

La Ley 24.655 (BO 15/07/1996) estableció la creación de 10 juzgados federales de primera instancia de la Seguridad Social en la Capital Federal.

Se determinó su competencia para entender en las impugnaciones de las resoluciones de la ANSES,las demandas que versen sobre la aplicación del SIPA (Ley 24.241 y sus modificatorias), las demandas que versen sobre la aplicación de los regímenes de retiros, jubilaciones y pensiones de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, el amparo por mora previsto en el artículo 28 de la Ley 19.549, modificada por la Ley Nº 21.686, en materia de seguridad social, las ejecuciones de créditos de la Seguridad Social y las causas referidas al cobro judicial de los aportes, contribuciones, recargos, intereses y actualizaciones adeudados a las obras sociales,asignadas a la Justicia Nacional de Primera Instancia del Trabajo por el artículo 24 de la Ley Nº 23.660.

De ese modo, en la actualidad los reclamos contra la Administración en materia de seguridad social podrán ser dirimidos en los Juzgados Federales de las provincias y en el fuero de la Seguridad Social con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Destacamos que, a partir del fallo “Pedraza, Héctor Hugo c/ ANSeS s/ acción de amparo” (766XLIX, 06/05/2014), la Corte Suprema de Justicia de la Nación estableció que la Cámara Federal de la Seguridad Social dejará de intervenir en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los jueces federales con asiento en las provincias, que serán de competencia de las cámaras federales que sean tribunal de alzada, en causas que no sean de naturaleza penal, de los juzgados de distritos competentes.

Ello así por cuanto reconoció que la vigencia del procedimiento recursivo provocó el colapso de la Cámara Federal de Seguridad Social, “afectando de esta manera en forma decisiva la posibilidad de que ciudadanos que se encuentran en una situación de vulnerabilidad obtengan en forma rápida y eficiente una respuesta jurisdiccional a sus reclamos de contenido netamente alimentario”.

Señaló además que, lo que en su momento pudo considerarse una ventaja para los beneficiarios del sistema previsional, “ha derivado con su aplicación en el tiempo en una clara postergación injustificada de la protección que el Estado debe otorgar a los jubilados”.

Como consecuencia de ello, el Máximo Tribunal resolvió dictar la Acordada 14/2014[3] (06/05/2014) mediante la cual solicitó:

· Al Congreso de la Nación, que considere la conveniencia de crear nuevos tribunales con competencia en materia de seguridad social, del dictado de disposiciones que permitan abreviar los procedimientos, establecer mecanismos que disminuyan la litigiosidad y que incentiven el acatamiento, por parte de las autoridades administrativas, de las reglas de derecho establecidas consistentemente por la Corte.

· Al Poder Ejecutivo, que disponga lo necesario para que las agencias bajo su ámbito acaten las decisiones reiteradamente tomadas por la Corte en materia de determinación del haber inicial, de movilidad del haber, y de toda otra materia en que se hayan establecido consistentemente reglas de derecho.

· Al Ministerio Público Fiscal, que en ejercicio sus facultades procesales, en las causas judiciales de que se trata, sus magistrados tomen una participación activa y rápida en defensa de la supremacía de la Constitución y de la legalidad.

· Al Ministerio Público de la Defensa, que considere la necesidad o conveniencia de tomar participación procesal para evitar situaciones de privación de justicia.

· Al Consejo de la Magistratura de la Nación, que provea eficazmente a la Cámara Federal de la Seguridad Social de los recursos materiales, humanos y financieros necesarios para superar la crisis de que se trata.

· A la Cámara Federal de la Seguridad Social, entre otras cosas que considere habilitar días y horas, para magistrados y funcionarios, a fin de concretar inmediatamente el desplazamiento de la competencia decidido en la causa «Pedraza Héctor Hugo c/Anses s/Acc. de amparo», habilitar días y horas, para magistrados y funcionarios, para la clasificación, tramitación y decisión, de todos los asuntos que se mantienen radicados ante su estrado.

Con alcance similar a “Pedraza”, en autos “Giménez, Rosa Elizabet c/Comisión Médica Central y/o ANSeS s/recurso directo ley24241” (FSA 264/2019/CA1-CS1, 15/07/2021), la Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 49,inciso 4), primer párrafo, de la Ley 24.241, entendiendo que la competencia asignada mediante tal disposición a laCámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social para ejercer el control judicial de los dictámenes de la Comisión MédicaCentral “no resulta un medio adecuado, idóneo, necesario o proporcional a los derechos,intereses y valores que el Estado está llamado a proteger en la materia bajo examen”.

Tutela judicial efectiva. Legislación.

Establecido el marco dentro del cual se dirimen los conflictos entre beneficiarias y beneficiarios de la seguridad social y el Estado Nacional, resulta de interés verificar el modo de resolución de esos conflictos y si ese modo resulta adecuado para las y los justiciables.

El derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia, se encuentra dentro de los derechos y garantías que consagra nuestra Constitución Nacional (art. 18 CN).

Se señaló que ese derecho no se encuentra satisfecho con la sola previsión legal de la posibilidad de acceso a la instancia judicial sino que requiere que la tutela judicial de los derechos en cuestión resulte efectiva.

Entendemos que la resolución efectiva exige que éstasea oportuna y tenga la capacidad de resolver la cuestión sometida a su conocimiento de manera definitiva.

Así lo reconocen los tratados internacionales con jerarquía constitucional, de acueurdo a lo dispuesto por el artículo 75 inciso 22 de la Carta Magna.

Señalamos que laConvención Americana sobre Derechos Humanos[4]en su artículo 8, inciso 1 reconoce el derecho de toda persona a “ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

A su turno, al referirse a la protección judicial (art. 25), la Convención dispone que “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes” (inc. a) y en ese sentido “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso” (inc. c). En igual sentido el Pacto Internacional sobre derechos civiles y políticos[5], en su artículo 14, inciso 1.

Por su parte la Convencion Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores[6], adoptada por la Organización de Estados Americanos durante la 45ª Asamblea General de la OEA, el 15/06/2015,aprobada porLey 27.360 (B.O. 31/05/2017), establece con respecto al acceso a la justicia de personas mayores que “La persona mayor tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.

A tal fin se establece el compromiso de los Estados parte a “asegurar que la persona mayor tenga acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás, incluso mediante la adopción de ajustes de procedimiento en todos los procesos judiciales y administrativos en cualquiera de sus etapas”.

Específicamente se comprometen a que “La actuación judicial deberá ser particularmente expedita en casos en que se encuentre en riesgo la salud o la vida de la persona mayor” (art. 31).

También señalamos las Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicial de las personas en condiciones de vulnerabilidad[7]de marzo de 2008, a las cuales la Corte Suprema de Justicia de la Nación adhirió mediante la Acordada 5/2009[8] de febrero de 2009 y la Procuración General de la Nación a través de la Resolución 58/2009[9].

Ese instrumento tiene como objetivo garantizar las condiciones de acceso efectivo a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad, sin discriminación alguna, englobando el conjunto de políticas, medidas, facilidades y apoyos que permitan a dichas personas el pleno goce de los servicios del sistema judicial.

La Regla 38 establece que “Se adoptarán las medidas necesarias para evitar retrasos en la tramitación de las causas, garantizando la pronta resolución judicial, así como una ejecución rápida de lo resuelto. Cuando las circunstancias de la situación de vulnerabilidad lo aconsejen, se otorgará prioridad en la atención, resolución y ejecución del caso por parte de los órganos del sistema de justicia”.

Derecho alimentario y vulnerabilidad.

Señalada la necesidad general de una tutela judicial efectiva, subrayamos que los reclamos en el fuero de la seguridad social, de indiscutido carácter alimentario, están en cabeza de personas vulnerables. Esa condiciónrefuerza la necesidad de una respuesta oportuna.

En ese sentido, es conteste la jurisprudencia al referirse al deber de juezas y jueces de actuar con suma cautela cuando la litis trata sobre beneficios de naturaleza alimentaria (v. Fallos:288:439; 315:376;315:2598; 319:2351, entre otros).

Por otra parte, en la Sección segunda de las Reglas de Brasilia se define el concepto de las personas en condición de vulnerabilidad, expresando que son “aquellas personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico”.

Allí se determina que las condiciones de vulnerabilidad pueden estar dadas por la edad, la discapacidad, la pertenencia a comunidades indígenas o a minorías, la victimización, la migración y el desplazamiento interno, la pobreza, el género y la privación de libertad.

Por su parte, la jurisprudencia enfatizó esta característica en numerosos precedentes.

Recientemente, en la causa “Garcia, María Isabel c/ AFIP s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad»(FPA 7789/2015/CS1-CA1, FPA 7789/2015/1/RH1, 26/03/2019) el Maximo Tribunal apuntó:

“Que teniendo en cuenta la disposición contenida en el art. 75, inc. 23 de la Constitución Nacional, el envejecimiento y la discapacidad son causas predisponentes o determinantes de vulnerabilidad, ya que normalmente obligan a los concernidos a contar con mayores recursos para no ver comprometida seriamente su existencia y/o calidad de vida y el consecuente ejercicio de sus derechos fundamentales.”

Como consecuencia de ello, la Corte señaló la necesidad de “evitar imponer a las personas ancianas cargas procesales desproporcionadas y desajustadas al estado actual del proceso. Una ponderación adecuada de la incidencia del tiempo en estos litigios exige —por mandato constitucional— compatibilizarlos con la propia vida de los justiciables, quienes de quedar sujetos a nuevas esperas, conforme al desenvolvimiento natural de los hechos, verían frustrada la sustancia de sus derechos.”

En igual sentido en autos “Garay, Corina Elena c/ ANSES s/ reajustesvarios” (CSS 60858/2009/CA1-CS1, 07/12/2021).

Allí la Corte Suprema deJusticia de la Nación, destacó la condición de vulnerabilidad de ciertos individuos frente a pretensiones judiciales que implican dilatar irrazonablemente el cumplimiento de decisiones firmes de naturaleza patrimonial. Sostuvo asimismo que, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la acción y la avanzada edad que presentaba la actora, la decisión de sujetar a la accionante a un nuevo trámite, configuraba un exceso ritual manifiesto que podía frustrar la sustancia de su derecho.

Como vemos, el Máximo Tribunal de Justicia de la Nación se pronunció de manera contundente en torno a la necesidad de imprimir celeridad a los procesos judiciales en los que intervienen vulnerables.

Propuestas.

Realizado el recorrido normativo y fáctico del acceso judicial a derechos previsionales, señalamos las cuestiones que agravan o atentan contra la celeridad que debe imperar en los procesos en los que se debaten temas alimentarios.

En tal sentido destacamos:

· Diferimiento del tratamiento de puntos de la demanda para la etapa de ejecución de la sentencia.

· Planteos y excepciones infundados por parte del organismo previsional.

· Otorgamiento de plazos por fuera de los establecidos por el ordenamiento procesalen etapa de ejecución de la sentencia.

· Disparidad de criterios judiciales frente a supuestos ya resueltos por el Máximo Tribunal de Justicia.

Pensando alternativas que colaboren con la concreción de las garantías y derechos constitucionales referidos a lo largo del presente, destacamos que la Comisión de Seguridad Social de la Asociación de Abogadas y Abogados de Buenos Aires, frente a un pedido de opinión de su Comisión Directiva, acerca de una eventual reforma judicial en el ámbito de la Seguridad Social, en 06/2022 propuso:

· Cubrir en forma urgente los cargos vacantes en el fuero de la Seguridad Social.

· Realizar concursos previos a la producción de las vacantes.

· En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: incrementar el número de Juzgados y Salas del fuero de la Seguridad Social.

· En todo el país: incrementar el número de magistrados y funcionarios con especialización en Seguridad Social.

· Capacitar para el análisis calificado de las liquidaciones de sentencias.

· Dictar reglamentaciones que concreten el objetivo a cargo de los Tribunales de una tutela judicial efectiva y la agilización de los procesos en los que litigan personas vulnerables.

· Garantizar la formación tecnológica integral de magistrados, funcionarios y empleados.

En definitiva, se proponen soluciones que deben arbitrar los distintos poderes del Estado, en consonancia con la garantía de un efectivo acceso al servicio de justicia y a la tutela jurisdiccional de vulnerables, asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones judiciales.

Por parte de la abogacía propiciamos la capacitación permanente que inexorablemente se traduce en una mejor defensa.

En suma, la articulación de las distintas partes del esquema aparece como necesaria e imprescindible para traducir en realidades proclamas legislativas.

[1] Abogada especialista en Seguridad Social. Presidenta de la Comisión de Seguridad Social de la Asociación de Abogadas y Abogados de Buenos Aires (2021-2023).

[2] https://www.hcdn.gob.ar/secparl/dgral_info_parlamentaria/dip/debates/leyes_20001_24000.html

[3]https://www.csjn.gov.ar/documentos/descargar?ID=87141

[4] https://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.pdf

[5] https://www.ohchr.org/sites/default/files/ccpr_SP.pdf

[6] http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/tratados_multilaterales_interamericanos_a-70_derechos_humanos_personas_mayores.pdf

[7] https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2009/7037.pdf

[8] https://www.csjn.gov.ar/documentos/descargar?ID=30455

[9] https://www.mpf.gob.ar/procuvin/files/2017/07/PGN-2009-58.pdf