La instancia administrativa previa de la ley 27348 – excepciones

INTRODUCCION

La ley 27348 -de aplicación en el ámbito nacional- se publicó en el Boletín Oficial con fecha 24 de febrero de 2017 y entró en vigencia a partir del 5 de marzo del año 2017, es decir, al octavo día de su publicación (cfr. art.5 del Código Civil y Comercial de la Nación).  A mi entender, una de las modificaciones mas controvertida es la instancia administrativa previa del art. 1.

Sin embargo, como se analizará en este artículo, hay situaciones especiales en la cual los trabajadores y trabajadoras están excluidas de la instancia administrativa previa, o, aún iniciando el tramite y sin obtener dictamen, se encontrarían habilitados/as a iniciar la acción judicial plena.

 

ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DEL ALTO TRIBUNAL

 

Luego de la sanción de la ley 24557, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció en materia de infortunios laborales y la instancia administrativa en diversos antecedentes, pero particularmente en dos que merecen ser citados. En el fallo “Fernández Arias Elena y otros c/ Poggio José, 19/9/1960 (Fallo 247:646)” sostuvo que, si bien el Superior admite la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, la validez de los procedimientos se encuentra supeditados al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. También dijo en “Angel Estrada y Cía S.A. c/ Resol. 71/96 – Sec. Ener. Y Puertos, 5/4/2005 (Fallo 328:651)”: el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo normado en arts. 18 y 109 de la CN. Sin embargo, estos principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración datados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén asegurados, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos -restringiendo así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria- haya sido razonable. Por último, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente.

Como conclusión, la Corte admite la actuación de los órganos administrativos en materia de accidente de trabajo pero siempre y cuando exista control judicial suficiente sobre la actuación de aquellos.

 

BREVE RESEÑA LAS COMISIONES MEDICAS EN LA LEY DE RIESGOS DEL TRABAJO

 

Podemos definir las Comisiones Médicas como aquellos órganos administrativos que actúan dentro del ámbito de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Se dividen en Comisiones Médicas Jurisdiccionales que se extienden en el territorio nacional y una Comisión Médica Central, las mismas emiten resoluciones que no son más que dictámenes con fundamento en opiniones médicas, pero carecen de eficacia probatoria, son sujetas a impugnaciones y revisables en la instancia judicial como dijo el Superior en “Fernández Arias”.

Las comisiones están integradas por profesionales de la salud con idoneidad técnica para realizar el estudio de cada infortunio en particular y fijar la minusvalía en caso de corresponder. Pero cabe aclarar que el carácter laboral del accidente o enfermedad profesional y su relación causal con el trabajo, es materia exclusivamente jurisdiccional garantizándose así el debido proceso (cfr. art. 18 CN).

Por último, antes de la reforma, la Ley 24557 determinaba la competencia de las Comisiones en los arts. 21, 22 y 46. Y el/la trabajador/a, víctima de un accidente, no estaba obligado a agotar la instancia administrativa, cuestión modificada a partir del art. 1 de la ley 27348 que seguidamente se analizará.

 

EXIMICION DE LOS TRABAJADORES Y TRABAJADORAS A LA INSTANCIA ADMINISTRATIVA PREVIA. ANALISIS DE CADA CASO EN PARTICULAR

 

La ley 27348 presenta un sistema particular en cuatro puntos: a) procedimiento; b) competencia territorial; c) cálculo de IBM y; d) tasa de interés aplicable a los créditos. El más cuestionable, a mi entender, el procedimiento administrativo previo del art. 1 que dice en su parte pertinente: “Dispónese que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el art. 51 de la ley 24241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación de su incapacidad y el carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riegos del Trabajo”. La norma restringe el acceso a la vía judicial para poder reclamar por un accidente de trabajo o enfermedad profesional.

Seguidamente, fija la competencia de la comisión médica jurisdiccional (art. 1 párrafo segundo ley 27348) y el art. 2 dispone la opción de los/las trabajadores/as para interponer recurso contra esta resolución ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la CABA según domicilio de la comisión médica que intervino. Y este recurso atraerá el que, eventualmente, interponga la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central y la sentencia que se dicte resultará vinculante para todas las partes. Por último, si el trabajador no ejerciera dicha opción y se solicitará la revisión ante la Comisión Médica Central, la decisión que adoptare ésta última será susceptible de recurso directo por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de instancia única con igual competencia correspondiente a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional.

Sin embargo, y como se menciono al principio, hay contextos especiales donde los trabajadores y trabajadoras estarían excluidas de la instancia administrativa previa, o, aún iniciando el tramite y sin obtener dictamen, se encuentran habilitados a iniciar la acción judicial plena. Pasaré a analizar cada uno de ellos.

– Accidente anterior a la vigencia de la ley 27348: en este caso no merecería mayor análisis. La ley resulta inaplicable porque implicaría la retrogradación del proceso en discordancia con los principios de eficacia jurisdiccional y defensa en juicio (art. 18 CN y art. 5 del CCCN) ya que las personas tienen derecho a ser juzgadas por tribunales designados por ley antes del hecho de la causa -ver CSJN, 7/2/17, “Munar c/ Sole”, Fallos 340:24; Gozaini, “El debido proceso constitucional”, p. 61-.

– En el caso de un/a trabajador/a vinculado por una relación de trabajo no registrada, el art. 1 de la ley 27348 claramente los excluye del trámite administrativo previo con la vía judicial expedita, y el empleador debería responder directamente por las prestaciones como si fuera la aseguradora. Lo normado resulta razonable porque está claro que el “…debate sobre la conceptualización del vínculo excede la aptitud de dichos organismos…” (ver, Sala X, Expte. 14099/2019/CA 1, SI de 9/3/2021 “Espíndola Martínez Margarita c/ Experta ART SA s/ accidente-ley especial”, Corach-Ambesi”). Es decir, se debe iniciar la acción judicial en el fuero del trabajo para probar la relación laboral y, esta situación, significa la obligatoriedad de atravesar la instancia administrativa previa ante el SECLO (Resolución MTEySS – ST 463-E/17).

– Agotamiento de la instancia administrativa ante el SECLO: el art. 2 de la Resolución 463-E/17 del MTEySS -Secretaría de Trabajo- fijó la inadmisibilidad en el SECLO a partir del 1/3/2017 de los reclamos que tengan por objeto accidentes o enfermedades profesionales. Sin embargo, puede ocurrir que los y las litigantes iniciaron y agotaron la instancia administrativa. Corresponde, en estos casos, tener por cumplida dicha etapa y expedita la vía judicial ordinaria (art. 18 de la ley 24635). Así lo entendió el más Alto Tribunal en dos precedentes.

En efecto, en el Recurso de Queja Nro. 1 CNT 082707/2017 “Carrio Jorge Emanuel c/ Galeno ART SA s/ Accidente – Ley Especial” del 22/4/2021 Fallo 344:692, la Corte se remitió al dictamen del Procurador General que consideró arbitraria la sentencia que instaba a la actora a transitar una nueva instancia administrativa ante las comisiones médicas cuanto ya había agotado el procedimiento ante el Seclo considerando expedita la vía judicial. Sostuvo la existencia de excesivo rigorismo formal con la normativa aplicable (Resolución 298/17 SRT y 463 E/2017 MTEySS) donde se decidió que el nuevo procedimiento es aplicable a partir del 1/3/2017 y reconoció que la culminación de los trámites iniciado ante el SECLO con anterioridad a esta fecha agotaba la instancia administrativa. En igual sentido se expidió en Recurso de Queja Nro. 1 “Ballesteros Gabriela Verónica c/ Experta ART SA s/ Accidente – Ley Especial” del 3/6/2021, Fallo 344:1283

A mi entender, en el caso de que un/a trabajador/a inicio y agotó la instancia administrativa independientemente si es anterior o posterior a las resoluciones del Ministerio de Trabajo, debe habilitarse la instancia judicial por cuanto estamos ante la presencia de un crédito alimentario de protección constitucional que no puede ser desconocido (art. 14 bis) y lo contrario implicaría la regresión del proceso.

-Plazo del art. 3 ley 27348 vencido: la norma dispone que la comisión médica jurisdiccional deberá expedirse dentro de los sesenta días hábiles administrativos contados desde la primera presentación debidamente cumplimentada y la reglamentación establecerá los recaudos a dichos efectos. Este plazo es prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o enfermedad profesional debidamente fundadas. Todos los plazos son perentorios y su vencimiento dejará expedita la vía del art. 2. La norma es reglamentada por el Decreto 298/17 donde señala que la presentación formal que da inicio al trámite administrativo no puede servir como punto de partida del cómputo del plazo de caducidad, de acuerdo con los recaudos que para la “primera presentación debidamente cumplimentada” impone la reglamentación. La lectura de dicha resolución permite apreciar que el/la trabajador/a deberá contar con patrocinio letrado obligatorio, acreditar identidad y presentar el Alta Médica o constancia de fin de tratamiento otorgada por la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (cfr. art. 3 res. cit.), debiendo la S.R.T. emplazar la Aseguradora para que acompañe toda la documentación requerida en el artículo 4° de la aludida resolución. En definitiva, se iniciará cuando: a) se encuentre cumplimentado por la ART el requerimiento de documentación al que antes se aludiera y b) cumplido el requisito del patrocinio obligatorio, concluya la intervención del Secretario Técnico Letrado con dictamen favorable a la pretensión del trabajador y “se deriven las actuaciones a la Comisión Médica” para el inicio del trámite médico (cfr. art. 32.2, Res. SRT 298/17).

Ahora bien, la discusión sería desde cuando debe contarse la “primera presentación debidamente cumplimentada”. Entiendo que el punto de partida para que la Comisión se expida es la fecha de inicio de la actuación administrativa. Con solo pensar en el tiempo perdido entre el inicio del trámite y la resolución de la Secretaría Letrada que daría inició al trámite, la resolución incurre en un exceso reglamentario que afecta la garantía de acceso a la justicia y los principios previstos en los arts. 14, 18 y 28 CN (ver Sala IV Sent. Int. Nro. 62442 del 28/2/2020 “Marconi Osvaldo c/ Experta ART SA s/ accidente – ley Especial”). La ley 27348 fija plazos perentorios para que las comisiones médicas puedan cumplir sus funciones jurisdiccionales que también menciona la Corte en el fallo “Pogoza”. Pero lo cierto es qu  frente a la presencia de un crédito alimentario, la aplicación lisa y llana del plazo que dice la Res. SRT 298/2017 impide el acceso a sede judicial en un plazo razonable (CNAT: Sala VI “Menacho Miranda Julio César c/ Provincia ART S.A. s/ accidente – ley especial” SI 48298 del 3/10/2019, “Montes Mauro Daniel c/ Asociart S.A. Aseguradora de Riesgos del Trabajo s/ accidente – Ley Especial” SI del 30/6/2022; Sala IV “Mateo Martin Andrés c/ Provincia ART SA s/ accidente – ley especial” SI 63058 del 30/10/2020; “Armoa Brizuela Slivio c/ Galeno ART SA s/ accidente – ley especial, Diez Selva – Pinto Varela, SI 63038 del 30/10/2020).

-Falta de adhesión provincial: es sabido que la ley 27348 fue adherida tardíamente por varias provincias. Por citar algunos ejemplos: la provincia de Buenos Aires adhirió mediante Ley 14997 (B.O.del 8/1/2018), Provincia de Córdoba según ley 10456 (BO 7/9/2017). Entiendo que en estos casos, los/as trabajadores/as podrían iniciar la demanda si el infortunio laboral es anterior a la adhesión provincial ya que no se encontraba habilitada en ese momento las Comisiones Médicas Jurisdiccionales del art. 38 Res. 298/17 SRT para la acción administrativa.

-Trabajador/a fallecido: en el caso de un trabajador o trabajadora fallecido/a, los derechohabientes estan eximidos del paso por las Comisiones como instancia previa. Esto es así porque no hay minusvalía física para fijar ni es necesario ninguna especialidad médica. En efecto, el art. 1 de la ley 27348 dispone que incumbe a las comisiones médicas determinar en cada caso particular: el carácter profesional de la enfermedad o el infortunio, el porcentaje de incapacidad resultante y el importe de las prestaciones dinerarias (ver CSJN; 2/9/21, “Pogonza, Jonathan Jesús c/Galeno ART SA”). Bajo este contexto fáctico el caso debe resolverse a la luz de los arts. 14 bis y 18 CN: nos estamos moviendo dentro de un ámbito en los que derechos fundamentos concedidos a los justiciables son irrenunciables resaltando el carácter alimentario del reclamo (Sala VI, Nardelli José Luis c/ Experta ART SA s/ Indem. por fallecimiento, 26/6/2023).

 

CONCLUSION

Es sabido que el Superior declaró la constitucionalidad de la ley 27.348 (cfr. CSJN; 2/9/21, “Pogonza, Jonathan Jesús c/Galeno ART SA”) sellando así un debate sobre la ley que venía desde su sanción. Esto implica que en el caso de no agotar la instancia administrativa del art. 1, la vía judicial no se encontraría habilitada salvo excepciones que se analizaron en el presente trabajo. Porque digo esto: porque los juzgados y salas del fuero aplicarían -en su mayoría- la doctrina de la Corte para evitar un dispendio jurisdiccional teniendo en cuenta que existe el deber institucional y moral de acatar la doctrina emanada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuyo carácter vinculante responde a elementales razones de seguridad jurídica (conf. Linares Quintana, “Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional”, t. II, p. 485; Bidart Campos, “Manual de la Constitución Reformada”, t. III, p. 421/3; Sagües, “Elementos de Derecho Constitucional”, t. I, p. 281; Gelli, “Constitución de la Nación Argentina”, t. II, ps. 558/9; CSJNación, 6/7/04, “Quadrum SA c/Ciccone Calcográfica SA”, Fallos 327:2842, LL 2006-C,82;  13/3/07, “Autolatina  Argentina c/DGI”, Fallos 330:704 23/6/09, “Romero c/Lema”, Fallos 332:1488; 22/5/18, “Viñas c/EN”) (1).

Ahora bien, de acuerdo al art. 2 de la ley 27348 en su primer párrafo, una vez transitado el procedimiento ante las comisiones las partes pueden solicitar la revisión de la resolución emitida. Y en este punto, la Excma CNAT dicto el Acta 2669 del 16/5/2018 dando la facultad a los jueces y juezas de producir pruebas que fueron denegadas de manera incorrecta, sin perjuicio de dictar medidas para mejor proveer. Es decir, pueden sortear peritos y ordenar otro tipo de pruebas que consideren pertinente a efectos de dilucidar las cuestiones debatidas y moviéndose ampliamente dentro de su potestad jurisdiccional (art. 36 CPCCN y art. 80 LO). Luego, la Cámara dictó la Resolución 26/21 del 13/12/2021 donde amplió sus facultades aconsejando a los juzgados determinar las prestaciones dinerarias para liquidar el crédito en sede judicial. Esto significa que los recursos de la ley 27348 tramitaran la etapa del art. 132 de la LO a fin de que los actores cobren su crédito en sede judicial. Incluso, yendo más alla de este análisis, podrían llegar a un acuerdo conciliatorio que podría ser homologado (art. 15 LO).

Que podemos sacar de conclusión. Que en el caso de que se deba transitar la vía administrativa por no estar dentro de las excepciones analizadas, mediante el Acta y la Resolución citadas los recursos de la ley 27348 prácticamente se han transformado en una acción plena donde se produce prueba y se tramita toda la etapa de ejecución del art. 132 LO,  con las garantías del debido proceso que fija nuestra Carta Magna (art. 18).

 

Bibliografía

 

(1) Sala VI CNAT, 3343/2022 “Bogarin Slivia Adriana c/ Provincia ART SA s/ Accidente – Ley Especial” SI del 31/3/2023; 5596/2022 “Meza Raúl Victorio c/ Provincia ART SA s/ Accidente – Ley Especial” SI del 23/11/2022; entre otros.

Reformas al Régimen de Riesgos del Trabajo – Análisis de la ley 27348 y disposiciones reglamentarias. Juan J. Formaro, Ed. Hammurabi, tercera edición.

Boletín Temático de Jurisprudencia de la Excma Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Ley Complementaria de la Ley de Riesgos del Trabajo Ley 27348. Oficina de Jurisprudencia.

 

Mariano Pablo Vania

Abogado (UBA)

Ex Secretario Privado del Juzgado de Trabajo nro. 38 a cargo interinamente de la Dra. María Dora González.

Actual Relator del Dr. Carlos Pose en la Sala VI de la Excma. CNAT.